IV SAB/Wa 301/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi C. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego wnioskiem C. i B. M. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę W.B. prawa własności nieruchomości; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi Miasta W. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz Cezarego M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 maja 2015 r. C.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta W. w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia za nieruchomość położoną przy ul. [...] i ul. [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Prezydentowi W. zarzucił naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia. Skarga wnosi o wyznaczenie Prezydentowi W. niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto gdyby Prezydent nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., skarga wnosi o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarga powyższa została zakwalifikowana przez Przewodniczącą Wydziału jako dwie sprawy – na bezczynność organu (sygn. akt IV SA/Wa 302/15) oraz przewlekłość (sygn. akt IV SA/Wa 301/15) i założono dwie odrębne sprawy sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę na przewlekłość Prezydenta W. W uzasadnieniu skargi wskazano, że C.M. i B.M. wystąpili [...] sierpnia 2005r. do Prezydenta W. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m kw. zajęty pod drogę publiczną, położony w W. przy ul. [...] i [...]. Organ wszczął postępowanie, po czym zwracał się do innych organów administracji publicznej oraz wnioskodawców o dokumenty niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej przejście prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie zostało podjęte na mocy postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2010r. bowiem zostały przedłożone decyzje Wojewody [...] stwierdzające nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] oraz [...] (dwie odrębne decyzje Wojewody [...] nr [...] oraz [...]). Przez kolejne cztery lata Prezydent W. wielokrotnie informował wnioskodawców o niedochowaniu terminu ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego. Ostatnim pismem wskazano, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 grudnia 2015r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. C.M. i B.M. wnieśli zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. Do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego organ pozostaje od ponad 9 lat w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Następnie skarżący zwrócili uwagę na przesłanki pozostawania organu w przewlekłości. Stwierdzono, że skoro ani k.p.a., jak i p.p.s.a nie definiują tego pojęcia celowym jest posiłkowanie się definicją legalną zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym bądź nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Dla stwierdzenia przewlekłości postępowania należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Stwierdził, że w sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej. Nadto zostały podjęte czynności w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych na wypłaty odszkodowań za nieruchomości wydzielone lub zajęte pod drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm – powoływana dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jak wynika z akt sprawy Prezydent nie rozpoznał wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia wskazanych działek, co było przedmiotem sprawy o bezczynność. Trzeba wskazać, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W niniejszej sprawie organ wprawdzie podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie celowo, sprawnie i celem zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu w szczególności czynności po zgromadzeniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu rozprawy polegające na wysyłaniu informacji o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy miały na celu niezasadne przedłużanie postępowania. Mianowicie wysyłając zawiadomienia w dniu 28 września 2012r, 3 lipca 2013r, oraz 12 maja 2014r. organ nie stwierdzał konieczności podjęcia jakichkolwiek dodatkowych czynności procesowych i ich w konsekwencji nie podjął. Taka sytuacja doprowadziła, że sporządzony w sprawie operat utracił aktualność, co wymagało ponowienia tego dowodu. Ponadto zdaniem Sądu organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 Kpa i w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, nie powiadamiał o tym fakcie strony. Jeśli już to robił, to wskazywał przy tym daty, z których wynikało, że góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 Kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 Kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 Kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W reasumpcji zdaniem Sądu zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości Prezydenta W. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowił w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015r., że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia – dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, dotyczące ustalenia tego czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczące wymierzenia organowi grzywny. Sąd zaznaczył, że brzmienie tego przepisu przywołane wyżej obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2015r. Niemniej jednak zmiany p.p.s.a. wprowadzone ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r, poz. 685), wchodzące w życie od dnia 15 sierpnia 2015r. nie obejmowały wszystkich uregulowań. Stosownie bowiem do art. 2 przywołanej wyżej ustawy, stanowiącego przepis przejściowy wskazane tam przepisy w nowym brzmieniu stosować należy także do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a. w jej dotychczasowym brzmieniu. Przepis art. 1 pkt 40 wprowadzający nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a. nie został wymieniony w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r, co oznacza, że nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a. nie stosuje się do postępowań sądowych już toczących się. Z tych względów rozpatrywanie bezczynności organu mogło odbyć się jedynie na gruncie art. 149 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu, bowiem skarga została wniesiona w dniu 5 maja 2015r. Wobec powyższego mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd stwierdził, że przewlekłość Prezydenta w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 Kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa. Odnośnie wymierzenia organowi grzywny, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 3. wyroku należy podnieść, co następuje. Co prawda skarga sformułowała żądanie wymierzenia grzywny na wypadek gdyby Prezydent nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czyli w sytuacji gdy organ nie przekaże sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Niemniej sąd administracyjny władny jest także z urzędu wymierzyć organowi grzywnę, niezależnie czy wnosi o to strona skarżąca, w oparciu o inną normę prawa procesowego. Taką normę przewiduje art. 149 § 2 p.p.s.a., który stanowił przed nowelizacja dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Tym samym Sąd uznał za zasadne w sytuacji ustalenia rażącej bezczynności organu, że uzasadnione będzie wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Prowadzenie bowiem postępowania przez okres prawie 5 lat tj. od czasu ustania przyczyny zawieszenia postępowania (po złożeniu w dniu [...] stycznia 2010r. decyzji Wojewody [...] stwierdzających nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. spornych działek przez Gminę W.), uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci nałożenia grzywny. W realiach niniejszej sprawy Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.