IV SAB/Wa 305/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. W. i A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. wszczętego wnioskiem I. W. i A. W. z dnia 23 grudnia 2005 o wypłatę odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta W. postępowania wszczętego wnioskiem I. W. i A. W. z dnia 23 grudnia 2005 o wypłatę odszkodowania za działki ewidencyjne z obrębu [...] nr [...] oraz z obrębu [...] nr [...] w Warszawie; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi Miasta W. grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta W. solidarnie na rzecz skarżących I. W. i A. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. I.W. i A.W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. wszczętego wnioskiem skarżących o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przez W. własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Skarżący zarzucili, że postępowanie w sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły, w wyniku czego doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i wnieśli o: 1. zobowiązanie Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przez W. własności działek wydzielonych pod drogi publiczne (ulicę [...] w W.), tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 156 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi przestawiono w sposób szczegółowy dotychczasowy przebieg postępowania wskazując w porządku chronologicznym podejmowane przez organ czynności. Podano, że w czerwcu 2013 r. wpłynęły do Prezydenta W., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej akta sprawy związanej z wnioskiem I.W. i A.W. o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Zdaniem skarżących organ dokonywał w znacznych odstępach czasu czynności, z których część można ocenić jako zbędne, zaś część można było dokonać w początkowej fazie postępowania, dążąc do koncentracji materiału dowodowego zaraz po nadaniu sprawie biegu. Natomiast od listopada 2014 r., kiedy już organ dysponował operatami szacunkowymi i akceptacją przez strony wartości nieruchomości określoną w operatach, organ zaprzestał podejmowania jakichkolwiek czynności mających na celu zakończenie sprawy w instancji, tj. wydania decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ poinformował strony, że ich wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] grudnia 2015 r., a jako przyczynę przedłużenia terminu podano znaczne spiętrzenie się podobnych spraw, co spowodowało, że wydanie wszystkich przygotowanych decyzji w krótkim czasie nie było możliwe. W skardze zaznaczono, że strona dążąc do zmotywowania organu do zakończenia postępowania i wydania decyzji, złożyła w dniu [...] marca 2015 r. - w trybie art. 37 § 1 k.p.a.- zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2015 r. zwrócił się do Prezydenta W. o nadesłanie akt i wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Prezydent przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. przesłał akta sprawy do Wojewody i jednocześnie wyjaśnił, że postępowanie odszkodowawcze wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi i z tego też względu powinno być szczególnie wnikliwe i rzetelne. Ponadto w skardze zwrócono uwagę, że w 2013 r. organ dysponował już kompletem dokumentów, które pozwalały stwierdzić, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja ustalająca stronom odszkodowanie. Wskazano, że postępowanie administracyjne prowadzone w zakresie odszkodowania z art. 98 u.g.n. poprzedzone jest postępowaniem mającym na celu doprowadzenie do ustalenia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnych negocjacji, a to oznacza, że zanim sprawa trafi do organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, najpierw jest przedmiotem negocjacji i oczywistym jest, że na etapie negocjacji bada się, czy wnioskodawcy w ogóle należy się odszkodowanie. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że w sprawie niniejszej organ prowadzący negocjacje oraz organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to faktycznie jeden i ten sam organ- Prezydent W. z zatem niejako z urzędu miał dostęp do wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów. W tej sytuacji tym bardziej niezrozumiałe jest, że szacunkowe zostały sporządzone po 9 miesiącach i dołączone do akt sprawy po 10 miesiącach od wszczęcia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest całkowicie bezzasadna. Wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. I.W. i A.W. wystąpili o wypłatę odszkodowania za działki ewidencyjne z obrębu [...] o powierzchni 37 m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 169 m2, nr [...]. Delegatura Biura Nieruchomościami w Dzielnicy [...] przekazała do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami W. wniosek w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr [...] przeznaczonych pod drogę gminną ul. [...]. Dalej organ podał, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Organ wskazał, że z powyższej decyzji wynika, że zgodnie z art. 98 u.g.n. działka wydzielona pod drogę gminną (ul. [...]) z objętej podziałem nieruchomości przeszła na własność W. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], której podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. również z przeznaczeniem pod ul. [...]. Z treści powyższej decyzji wynika, że uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalno-miejskich (obecnie gminnych). Nadto organ podał, że z odpisu zupełnego z księgi wieczystej KW Nr [...], wydanym przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozyturę w W. w dniu [...] października 2013 r. wynika, że jako właściciel na dzień ostateczności w/w decyzji podziałowych wymienionych powyżej nieruchomości wpisani byli I.W. w udziale 5/8 części i A.W. w udziale 3/8 części. Jednocześnie organ zauważył, że postępowanie odszkodowawcze wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi, toteż powinno być szczególnie wnikliwe i rzetelne. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może bowiem naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu sam upływ terminu załatwienia sprawy nie oznacza bezczynności, czy długotrwałej, nieuzasadnionej przewlekłości organu w prowadzeniu sprawy, mając na uwadze jej indywidualną złożoność i podejmowanie czynności koniecznych do jej zakończenia. Nadto organ zaznaczył, że działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował stronę postępowania, jak wynika z pisma z dnia [...] stycznia 2015 r., że wniosek o przyznanie odszkodowania za w/w nieruchomość zostanie rozpatrzony do dnia [...] grudnia 2015 r. W dniu 19 listopada 2015 r. podczas rozprawy przeprowadzonej przez Sąd pełnomocnik organu złożył do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania dla skarżących. Obecny na w/w rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w myśl art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniony został wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Strona skarżąca wniosła bowiem w dniu [...] marca 2015 r. zażalenie do Wojewody [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. o ustalenie odszkodowania za z tytułu przejęcia przez W. własności przedmiotowych działek wydzielonych pod drogi publiczne. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a., a wniesieniem skargi. Przechodząc do meritum zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., (w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do oceny dopuszczalności skargi należy zauważyć, że przewlekłość postępowania może być stwierdzona przez Sąd, niezależnie od tego, czy przed wniesieniem skargi lub po jej wniesieniu, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd w takiej sprawie organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). "Przewlekłość postępowania" jest pojęciem szerszym od "bezczynności organu". Możliwa jest sytuacja, w której organ pozostaje w bezczynności, niemniej nie można zarzucić prowadzonemu przez niego postępowaniu przewlekłości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2304/14 i z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2425/14, dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 kpa zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r" sygn. akt II OSK 1031/12). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Tym więc różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. W tym drugim przypadku chodzi o zaniechanie organu polegające na niepodjęciu konkretnej czynności procesowej, najczęściej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, ocenianym przez Sąd na dzień wydania orzeczenia sądowego w takiej sprawie. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy za datę, od której organ winien podjąć czynności niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżących, co miało miejsce w miesiącu czerwcu 2013 r. Stosownie zaś do art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania sprawy (art. 35 i 36 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że dopiero pismem z dnia 19 września 2013 r. organ zwrócił się o nadesłanie akt dotyczących podziału działek, a zatem pierwszą czynność w sprawie podjął po upływie trzech miesięcy. W ocenie Sądu brak podejmowania przez organ czynności przez tak długi okres, przekraczający termin wyznaczony przez ustawodawcę do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, świadczy o rażącym naruszeniu obowiązków wynikających powołanych powyżej przepisów. Dla oceny przewlekłości postępowania nie pozostaje bez znaczenia niezachowanie przez Prezydenta W. terminu [...] grudnia 2014 r. określonego przez sam organ pismem z dnia [...] listopada 2014 r., w którym podano, że w sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze i kontroli wewnętrznej, jak również powołano się na spiętrzenie podobnych spraw. W kontekście przyczyn zwłoki podanych w powyższym piśmie organu nie do zaakceptowania jest zachowanie organu, który w kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. informuje strony, że ich wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] grudnia 2015 r. powołując analogiczne powody, jak w poprzednim piśmie. W ocenie Sądu działania te ukierunkowane były na celowe przedłużanie postępowania, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i obowiązujących procedur. Z tych też powodów Sąd stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych powodów, wystąpiły również podstawy do wymierzenia organowi grzywny - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednakże wbrew żądaniu zawartemu w skardze, stwierdzić należało, że grzywna w wysokości 2000 zł jest wystarczająca do zrealizowania jej celów. Jednocześnie - z drugiej strony - nie może być uznana za nadmierne obciążenie, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że według art. 154 § 6 p.p.s.a., górną granicę jej wysokości wyznacza dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, tj. 2014, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 - 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.