IV SAB/Wa 305/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę. Uzasadnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej organ) w sprawie zawisłej pod sygn. akt: [...], w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) ustalającej odszkodowanie za nieruchomość M. S. (dalej skarżąca), która na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. (znak: [...]) przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca zarzuca Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa naruszenie przepisów prawa procesowego, tj: 1) art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a) przez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu, 2) art. 36 § 1 k.p.a. przez brak wskazywania stronie przyczyn, które spowodowały nierozpoznanie sprawy w terminie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosi o: 1. ocenę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy postępowanie jest prowadzone przewlekłe, 2. w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocenę, na podstawie art. 149 § la p.p.s.a. czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł (pięć tysięcy złotych), 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że odwołaniem z dnia 3 stycznia 2017 r. GDDKiA zainicjowała postępowanie w administracyjnym toku instancji przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa. Odwołanie zostało przekazane przez Wojewodę [...] do organu II stopnia pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. Od momentu przekazania odwołania postępowanie prowadzone jest opieszale. Skarżący nie jest w stanie dokładnie wskazać ile czynności zostało wykonanych oraz w jakich odstępach czasu, bowiem strona po upływie prawie 7 miesięcy od przekazania odwołania nie otrzymała żadnej informacji o wykonanych czynnościach oraz o przyczynach przedłużenia postępowania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ o każdym nie załatwieniu sprawy w terminie powinien zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin do załatwienia sprawy. Mając na uwadze, iż organ odwoławczy ma 1 miesiąc na rozpatrzenie odwołania, organ uchybił dyspozycji wyrażonej we wskazanym przepisie. O aktualnym stanie sprawy, skarżąca dowiadywała się po kontakcie telefonicznym z Ministerstwem Infrastruktury i Budownictwa. W dniu 28 kwietnia 2017 r. strona uzyskała informację o przygotowanym projekcie decyzji. Po znacznym upływie czasu, z uwagi na brak otrzymania decyzji, strona ponownie w dniu 7 czerwca 2017 r. zadzwoniła do Ministerstwa. W odpowiedzi skarżąca otrzymała informację, że projekt decyzji jest przygotowany, a decyzja do końca czerwca powinna zostać wydana i wysłana do stron postępowania. W dniu 1 sierpnia 2017 r. strona powtórnie wykonała telefon do organu II stopnia, także i tym razem otrzymała informacje o przygotowanym projekcie decyzji. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w terminie 1 miesiąca, zatem organ nie wydał decyzji w czasie przewidzianym przepisami prawa. Ponadto zdaniem skarżącej, nie wydanie decyzji w przeciągu 7 miesięcy, mimo że projekt decyzji był przygotowany już w kwietniu świadczy o tym, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania prowadzone jest przewlekle. Choć organy administracji publicznej są zobowiązanie działać w sprawie wnikliwie, szybko i bez zbędnej zwłoki, w przedmiotowym postępowaniu Minister w stanie przewlekłości jest przez prawie 7 miesięcy. Sytuacja ta powoduje, że prawo strony do weryfikowania poprawności decyzji wydanej w toku I instancji nie jest respektowane, a znaczny upływ czasu oraz fakt, że Organem prowadzącym to postępowanie jest naczelny organ administracji rządowej, który powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego w ocenie skarżącego uzasadnia wniosek o przyznanie mu od Organu sumy 5 000 zł, która to kwota nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 330.380,40 zł na rzecz M. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,7626 ha, położonej w gminie N., obrębie O., przeznaczonej pod budowę drogi krajowej [...] odcinek [...] (dk nr [...], w. [...]) - [...] (z węzłem [...]). Zadanie 1: [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] W. C.. Akta sprawy wraz ze złożonym odwołaniem zostały przekazane do tutejszego organu w dniu 6 lutego 2017 r. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 330.380,40 zł, na rzecz M. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie O., gmina N., oznaczonej jako działka nr [...].o pow. 0,7626 ha przeznaczonej pod budowę drogi krajowej [...]-[...] odcinek [...] (dk nr [...], w. [...]) - [...] (z węzłem [...]). Zadanie 1: [...] - [...] oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ przyznał, że powyższe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z Kpa, niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania tut. organu. Od kilku już lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć zarówno organy wojewódzkie, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. W związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa, zaś sprawy muszą być rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Należy również wskazać, iż w związku z otrzymanym ponagleniem organ niezwłocznie podjął działania zmierzające do zakończenia postępowania. Ponaglenie wpłynęło do organu w dniu 16 sierpnia 2017 r., natomiast skarga na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynęła w dniu 23 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na przewlekłość, polegającą na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 Kpa, tzn. winien wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że wprawdzie skarżąca wyczerpała wymagany przepisami prawa tryb postępowania, jednakże od wpływu ponaglenia do wpływu skargi na przewlekłość upłynęło zaledwie 7 dni. Zgodnie z art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawierające uzasadnienie, wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Organ wyższego stopnia rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania i wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić w/w postanowienie, , wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. Składając skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, już kilka dni po wniesieniu ponaglenia, skarżąca uniemożliwiła organowi wypełnienie obowiązków nałożonych na niego przez art. 37 kpa. W związku z powyższym należy ocenić, że przesłanka dopuszczalności skargi, wynikająca z treści art. 52 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, chociaż wypełniona, to miała charakter pozorny i pozbawiła organ możliwości odpowiedniego zachowania się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2, jest bardzo ogólna. Należy przyjąć, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu Kodeksu powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie S. P. v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie [...] przeciwko Polsce, skarga nr [...], Sam. Teryt. [...], nr [...]). Przewlekłość postępowania odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12, LEX nr 1343899). Przesłanką wniesienia ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania jest subiektywne przekonanie strony, że doszło do naruszenia przez organ prowadzący postępowanie dyrektywy załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, ponieważ postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny Oceniając zasadność zarzutu przewlekłości postępowania, należy rozważyć, czy obiektywnie rzecz biorąc, jest możliwe szybsze prowadzenie postępowania w danej sprawie. Nie można uznać, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nie rozpatrując odwołania w terminie, jeżeli było to spowodowane spiętrzeniem spraw czekających na rozpoznanie przez organ odwoławczy (por. uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2012 r., III SAB/Gd 14/12, LEX nr 1146084). Sądowi znane jest z urzędu, że od kilku już lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć zarówno organy wojewódzkie, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. W związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa, zaś sprawy muszą być rozpoznawane według kolejności ich wpływu. W tych okolicznościach nie sposób uznać za skarżącą, że Minister infrastruktury i Budownictwa prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a dodatkowo, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.