IV SAB/Wa 316/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 września 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr. [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prowadził przewlekle postępowanie w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz D. J. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. w pozostałym zakresie oddala skargę; 6. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. D. J. (zwany dalej "skarżącym"), reprezentowany przez r.pr. I. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...], pozostawiającą bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie przez skarżącego wskazanej wyżej skargi do Sądu, przedstawia się w następujący sposób: Wnioskiem złożonym w organie 5 września 2011 r. W. J. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...] pozostawiającą bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania przewidzianego w art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ rok po wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, do czasu ustalenia następstwa prawnego po J. J. W okresie zawieszenia postępowania zmarły kolejne strony postępowania, w tym wnioskodawca. Do października 2016 r. trwały postępowania o ustalenie następstwa prawnego po zmarłych stronach i do tego czasu zostały przedłożone do akt stosowne dokumenty potwierdzające to następstwo. Organ postanowieniem z [...] lutego 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu w/w postanowienia organ stwierdził iż ustały wszelkie przyczyny uniemożliwiające prowadzenie postępowania. Ponadto organ zgromadził już materiał dowodowy, który jest wystarczający do zakończenia postępowania i wydania decyzji. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 PPSA, tj. kwoty 20236 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy dwieście trzydzieści sześć złotych) 4) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż od momentu podjęcia zawieszonego postępowania tj. od [...] lutego 2017 r. organ nie zawiadomił stron ani o podjęciu jakichkolwiek dodatkowych czynności dowodowych ani o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji, pomimo, iż od tego czasu upłynęło już ponad pół roku, zaś całe postępowanie - z wyłączeniem okresu zawieszenia - trwa już dwa lata, a od momentu wszczęcia 6 lat. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił dokładny przebieg postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdził, iż przedmiot niniejszej sprawy wymagał dokonania szczegółowej analizy akt, w tym dokumentacji sprzed wielu lat, a także prawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania. Ponadto podniósł, iż podejmowanie przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, w tym w sprawach dotyczących skomplikowanych postępowań, wymagających dużego nakładu pracy i czasochłonnych, wpływa na okres podejmowania czynności w innych sprawach. Również bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzać się sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane były z uchybieniem terminów procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie przewlekłości. Sąd rozpatrując skargę na przewlekłość kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Na podstawie lektury akt należało uznać, iż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji w kontekście wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2017 r. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić wypada, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w niniejszej sprawie objęte jest niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 5 września 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady [...] z dnia 30 sierpnia 1972 r. nr [...], pozostawiającą bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] W. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje wówczas, gdy można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13 - LEX nr 1363047). Tym samym wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W judykaturze nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiej mowa w przepisie art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania; względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając opisany wcześniej tok podejmowanych przez organ czynności wypadało uznać zasadność skargi stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa podjął czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych, niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, występując z pismami do właściwych instytucji o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, celem prawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania oraz zebrania całości materiału dowodowego w sprawie o uzupełnienie wniosku o dokumenty dotyczące przedmiotowe nieruchomości. Jednak postępowanie było prowadzone w sposób ewidentnie przewlekły. Organ po wpłynięciu wniosku w dniu 5 września 2011 r. zwrócił się 26 września 2011 r do właściwej instytucji o nadesłanie akt własnościowych. W związku z nieotrzymaniem tych akt ponowił swoją prośbę dopiero 2 marca 2012 r. czyli po 5 miesiącach. Organ akta własnościowe otrzymał 16 maja 2012 r., w związku z czym zwrócił się do: wnioskodawcy o wskazanie stron niniejszego postępowania, w tym ich aktualnych adresów zamieszkania, czy też informacji o ewentualnej śmierci stron wraz z danymi następców prawnych; Sądu Rejonowego dla W. o wydanie zaświadczenia z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości; Urzędu m. W., Biura Geodezji i Katastru o nadesłanie mapy z zaznaczoną granicą przedmiotowej nieruchomości oraz o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów; Archiwum Akt Nowych o weryfikację, czy w zasobach archiwalnych znajdują się akta postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S. J. od decyzji Prezydium Rady [...] z dnia [...].08.1972 r. nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu dołączenia do akt sprawy dokumentu spadkowego po uczestniczce postępowania J. J. Dnia 30 czerwca 2014 r. wpłynęło do organu pismo wraz z Postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po J. J. W okresie zawieszenia postępowania zmarły kolejne strony postępowania, w tym wnioskodawca. Do października 2016 r. trwały postępowania o ustalenie następstwa prawnego po zmarłych stronach i do tego czasu zostały przedłożone do akt stosowne dokumenty potwierdzające to następstwo. Mimo to organ dopiero postanowieniem z 17 lutego 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Jak wynika z treści w/w postanowienia oraz z akt sprawy, ustały wszelkie przyczyny uniemożliwiające prowadzenie postępowania. Ponadto organ zgromadził materiał dowodowy, który był wystarczający do zakończenia postępowania i wydania decyzji. Od momentu podjęcia zawieszonego postępowania tj. od 17 lutego 2017 r. organ nie zawiadomił stron ani o podjęciu jakichkolwiek dodatkowych czynności dowodowych ani o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji, pomimo, iż od dnia podjęcia postępowania do wniesienia skargi upłynęło ponad pół roku, zaś całe postępowanie - z wyłączeniem okresu zawieszenia - trwa dwa lata, a od momentu wszczęcia 6 lat. Jak wynika z akt sprawy do chwili wniesienia skargi, nie rozpatrzono wniosku poprzez wydanie w sprawie decyzji.. Zatem, mimo upływu ponad 12 miesięcy od dnia podjęcia postępowania tj. 17 lutego 2017 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji. W ocenie Sądu, podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy ze spiętrzeniem podobnych spraw nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, nie mogą w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się przewlekłości w sytuacji, gdy od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 5 września 2011 r do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, minęło ponad 6 lat. W związku z powyższym, Sąd stwierdza, iż w dniu podjęcia postępowania tzn 17 lutego 2017 r. organ dysponował już pełnym materiałem potrzebnym do zakończenia postępowania, niemniej jednak do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w tej sprawie. Brak zakończenia postępowania w tej sprawie, musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Od chwili podjęcia zawieszonego postępowania (tj. of 17 lutego 2017.) do dnia wyrokowania w zakresie przewlekłości postępowania organu w tej sprawie upłynęło ponad 12 miesięcy. Tak długi okres niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach k.p.a. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na przewlekłość, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości i okres trwającej przewlekłości, i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie przewlekłości i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za trwającą 12 miesięcy przewlekłość postępowania mającą rażący charakter naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-5 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 6 sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1804)