IV SAB/Wa 326/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. Pismem datowanym na 13 września 2017 r. M. H., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 oraz art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób opieszały, nieskuteczny, z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy oraz z naruszeniem prawa strony do rzetelnego i niezwłocznego rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłości postępowania z wyłącznej winy Wojewody [...]. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości 6.240 zł, 3. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 17 maja 2017 roku, pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie przez Wojewodę [...] i stwierdzenie, że Wojewoda prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły oraz dopuścił się naruszenia art. 35 k.p.a. w związku 37 § 1 k.p.a.. Na tej podstawie wniósł o: 1. niezwłoczne podjęcie czynności wymaganych prawem, poprzez rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i pracę w trybie samokontroli, w związku z wystąpieniem przesłanek wskazanych w art. 132 § 1 k.p.a., 2. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, 3. podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, 4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. na podstawie art. 38 k.p.a., wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko pracownikowi, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie oraz nie dopełnił obowiązku wskazanego w art. 36 k.p.a.. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 roku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie zażaleniowe, nie badając merytorycznie czy Wojewoda [...] prowadził postępowanie z naruszeniem art. 35 k.p.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem stwierdził, że w związku z tym, iż w dniu 26 maja 2017 roku (a zatem 9 dni po wniesieniu zażalenia) wydał decyzję kończąca w sprawie, postępowanie dotyczące prowadzenia postępowania przez Wojewodę w sposób przewlekły jest bezprzedmiotowe. Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem. Podniósł, że całkowicie błędny jest przyjęty przez Szefa Urzędu pogląd, iż wydanie decyzji w sprawie powoduje brak możliwości stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Na dzień wniesienia skargi (zażalenia) na prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sposób przewlekły, decyzja w sprawie nie była wydana, w związku z czym rozpoznając zażalenie z dnia 17 maja 2016 roku Szef Urzędu winien kierować się stanem faktycznym z dnia wniesienia zażalenia (tj. 17 maja 2017 roku) i na tej podstawie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Na powyższe jednoznacznie wskazuje przyjęta linia orzecznicza sądów administracyjnych oraz powołane poglądy doktryny. W przypadku, w którym sąd rozpoznaje skargę na przewlekłość postępowania po wydaniu decyzji ostatecznej, badaniu podlega czy postępowanie przed wydaniem decyzji było prowadzone w sposób przewlekły. Wobec powyższego, w niniejszym stanie faktycznym, nie ma znaczenia, czy w sprawie została wydana decyzja ostateczna przed merytorycznym rozpoznaniem skargi na bezczynność organu. Odnośnie przewlekłości prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...], wskazano, że w odwołaniu z dnia 5 grudnia 2016 roku od decyzji z dnia [...] listopada 2016 roku, w sprawie [...], strona wniosła o rozpoznanie odwołania w trybie samokontroli na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. wskazując, że w sprawie został zgromadzony zupełny materiał dowodowy, na podstawie którego organ I instancji jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, oraz że nie występują żadne negatywne przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji, w związku z czym organ I instancji winien wydać decyzję pozytywną w trybie samokontroli. Wojewoda [...] w dniu 5 grudnia 2016 roku posiadał kompletny materiał dowodowy do wydania pozytywnej decyzji w trybie samokontroli, pomimo tego przekazał sprawę do rozpoznania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, co ostatecznie spowodowało przedłużenie postępowania o 6 miesięcy. Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Jak słusznie zostało przyjęte zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak również w jednolitych poglądach doktryny, organ wydający decyzję w sprawie, po wniesieniu przez stronę odwołania, jest zobligowany do rozważenia odwołania i powtórnego zbadania sprawy w oparciu o zarzuty przedstawione przez stronę. Organ wydający decyzję w I instancji powinien ustosunkować się do odwołania i złożonych wraz z nim wniosków dowodowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że po doręczeniu odwołania organowi, powinien on przeprowadzić zawnioskowane dowody i następnie w oparciu o te dowody oraz odnosząc się do zarzutów odwołania, wydać stosowną decyzję korzystną dla strony bądź przekazać sprawę organowi nadrzędnemu. Należy mieć na względzie, że uprawnienie organu do samokontroli, ustanowione przez ustawodawcę w art. 132 § 1 k.p.a., jest narzędziem usprawniającym postępowanie administracyjne oraz przyspieszającym jego tok. Uprawnienie to ma służyć odciążeniu urzędów wyższej instancji w sytuacjach, w których wydanie decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji jest oczywiste, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, obliguje organ do wydania korzystnej dla strony decyzji. Nieskorzystanie przez organ I instancji z uprawnienia do rozpoznania odwołania w trybie samokontroli, powoduje przewlekłość postępowania i narusza tym samym dyspozycję art. 35 §1 k.p.a., na podstawie której organy administracji publicznej zobowiązane są rozpoznawać sprawę niezwłocznie. Nie ulega wątpliwości, że organ I stopnia wyłącznie z własnej winy nie wydał pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie w rozsądnym terminie. Wojewoda posiadał komplet dokumentów niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji dotyczącej czasowego pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej po złożeniu przez stronę odwołania zawierającego wniosek o rozpoznanie odwołania w trybie samokontroli, doręczonego Wojewodzie w dniu 5 grudnia 2016 roku. Wojewoda [...], przekazując sprawę do organu wyższego rzędu pomimo możliwości zmiany decyzji w trybie samokontroli wiedział, że wydłuży postępowanie i uniemożliwi skarżącemu podjęcie zatrudnienia przez okres około 6 miesięcy. Wobec tego należy stwierdzić, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły, naruszając uprawnienie wnioskodawcy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż miesiąc zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a.. Ciąg czynności podejmowanych przez Wojewodę w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Wojewoda prowadził postępowanie opieszale i nieskutecznie oraz z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności jak przede wszystkim wydanie negatywnej decyzji w sprawie, opierając się na niepełnym materiale dowodowym oraz niezałatwienie sprawy w trybie samokontroli w sytuacji, w której zmiana decyzji przez organ II instancji była oczywista. Dodatkowo, przedmiotowa sprawa nie została zakwalifikowana jako sprawa szczególnie skomplikowana, a zatem Wojewoda nie mógł rozpoznawać sprawy w terminie dłuższym niż miesiąc. W świetle powyższych okoliczności skarżący stwierdził, że Wojewoda [...] pozostawał w zwłoce w działaniu, uchybiając w prowadzonym postępowaniu wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę do złożenia skargi na przewlekłość postępowania i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej określonej w petitum skargi. Wysokość żądanej przez sumy pieniężnej w wysokości 6.240 zł uzasadniona jest tym, że zgodnie z ustalonymi z pracodawcą warunkami pracy i płacy skarżący miał otrzymywać wynagrodzenie w wysokości nie mniejszej niż 13 zł brutto za godzinę pracy w wymiarze czasu nie mniejszym niż 80 godzin miesięcznie, co daje wynagrodzenie w kwocie nie mniejszej niż 1.040 zł miesięcznie. W związku z tym, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły i nie wydał decyzji w trybie samokontroli po złożeniu przez skarżącego stosowanego wniosku w odwołaniu z dnia 5 grudnia 2016 roku, skarżący nie mógł rozpocząć pracy do dnia 27 maja 2017 roku. Dopiero w dniu 26 maja 2017 roku Szef Urzędu uchylił decyzję Wojewody [...] i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec powyższego skarżący nie mógł pracować i uzyskiwać wynagrodzenia przez co najmniej 6 miesięcy z wyłącznej winy Wojewody [...], co spowodowało u niego szkodę w wysokości co najmniej 6.240 zł utraconego zarobku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, że w dniu 5 października 2016 r. M. H. wystąpił, za pośrednictwem pełnomocnika, do Wojewody [...] z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na chęć podjęcia pracy. W dniu złożenia wniosku pełnomocnik cudzoziemca został poinformowany o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy do dnia 2 stycznia 2017 r.. Pismem z dnia 6 października 2017 r. pełnomocnik cudzoziemca został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, pozwalających na wydanie rozstrzygnięciu zgodnie z żądaniem. Termin uzupełnienia brakujących dokumentów upływał w dniu 17 października 2017 r. (7 dni od doręczenia wezwania). W dniu 11 października 2016 r., na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda [...] wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 10 listopada 2016 r.. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił udzielenia M. H. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzję doręczono w dniu 21 listopada 2016 r.. W dniu 1 grudnia 2016 r. jego pełnomocnik złożył wniosek o przegląd akt, z którymi zapoznał się 8 grudnia 2016 r.. W dniu 5 grudnia 2016 r. wpłynęło odwołanie cudzoziemca od decyzji Wojewody [...]. Podniesiono w nim, że organ wydał decyzję nie uwzględniając wyznaczonego terminu wydania decyzji, zgodnie z którym do dnia 2 stycznia 2017 r. wnioskodawca miał możliwość uzupełnienia brakujących dokumentów. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Następnie w dniu [...] maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, iż przedmiotem zażalenia dotyczącego niezałatwienia sprawy w terminie lub przewlekłego prowadzenia postępowania może być tylko postępowanie administracyjne, które pozostaje w toku. W dniu 20 września 2017 r. do Wojewody wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie dotyczącej legalizacji pobytu M. H., przy czym jego pełnomocnik nie załączył odpisu skargi. Organ wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak jest bowiem podstaw do odrzucenia skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. Dalej podniesiono, że w uzasadnieniu wniesionej skargi pełnomocnik skarżącego m.in. nie zgodził się z argumentami zawartymi w postanowieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...], o umorzeniu postępowania zażaleniowego na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...], powołując przy tym m.in. wyroki sądów administracyjnych dotyczące stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Biorąc jednak pod uwagę, że złożona skarga dotyczy przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji, brak jest możliwości ustosunkowania się przez Wojewodę [...] do ww. kwestii. W skardze wywiedziono zarzut przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania z niezastosowania przez organ I instancji po złożeniu odwołania trybu wskazanego w art. 132 k.p.a., co spowodowało wydanie decyzji przez organ II instancji dopiero po 6 miesiącach od złożenia odwołania. W tym względzie podniesiono, że przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i 2 tego artykułu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a.. Siedmiodniowy termin określony w tym ostatnim przepisie jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w jego § 1 i 2, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Wyłącznie organ odwoławczy jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. To organ odwoławczy jest zobowiązany do badania, czy odwołanie zostało wniesione w terminie oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. W sprawie cudzoziemca nie była możliwa zmiana decyzji w trybie art. 132 k.p.a., gdyż nie wykazał on spełnienia przesłanki z art. 114 ust 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach, tj. posiadania ubezpieczenia zdrowotnego. Co prawda jego pełnomocnik załączył do odwołania polisę ubezpieczeniową, jednak cudzoziemiec był nią objęty dopiero od dnia 30 grudnia 2016 r., a więc rozpoczynało się ono po terminie (7 dni), do którego Wojewoda obowiązany był przekazać akta do organu II instancji. W aktualnym orzecznictwie sądowym podnosi się, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W przeciwnym razie sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O bezczynności organu oraz o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej można mówić wówczas zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął i prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym lub nie podjął stosownej czynności prawem przewidzianej. Orzekając więc w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania organu, sąd nie przeprowadzą kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności czy też nie. Stwierdzenie bezczynności obliguje sąd do zobowiązania organu do dokonania czynności, której zaniechał, jeżeli nie wykaże, że wykonanie nie było możliwe. W przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 5 października 2016 r., a już w dniu [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] wydał decyzję administracyjną w sprawie. Ponadto wniosek skarżącego o orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 6.240 zł jest całkowicie bezzasadny i nie znajduje uzasadnienia biorąc pod uwagę, że organ nie pozostawał w sprawie w bezczynności. Wskazując ww. kwotę, pełnomocnik skarżącego podniósł, że cudzoziemiec przez 6 miesięcy nie mógł rozpocząć pracy w Polsce. Organ jednak zauważył, że jak wynika z materiału dowodowego w sprawie, cudzoziemiec pomimo wcześniejszego posiadania uprawnienia do wykonywania pracy (wiza oraz oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy) nie podjął zatrudnienia w Polsce. Ponadto cudzoziemiec (od czerwca 2017 r.) nie odebrał wydanej w sprawie karty pobytu z dostępem do rynku pracy, co pozwala uznać, że nadal nie wykonuje pracy w Polsce. Z powyższych względów organ uznał skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Na wstępie zauważyć należy, że w uzasadnieniu odpowiedzi na odwołanie zaistniała omyłka, bowiem jak wynika z akt administracyjnych pełnomocnik cudzoziemca został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem – w dniu 6 października 2016 r, a nie 2017 r.. Podobnie też termin na uzupełnienie tych dokumentów upłynął 17 października 2016 r., nie zaś 2017 r.. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że termin załatwienia sprawy wskazany stronie przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., wyznacza zasadniczo ostateczną cezurę czasową, co nie wyłącza możliwości jej wcześniejszego załatwienia, jeżeli pozwalają na to okoliczności. Poza tym, termin taki zakreślany jest w interesie samego organu i nie stwarza dla strony jakichś uprawnień proceduralnych oprócz tego, że może ona liczyć na załatwienie sprawy nie później, niż określił to organ. Z kolei terminy zakreślane stronie przez organ na podstawie art. 54 § 1 pkt 5 k.p.a. do spełnienia żądania organu (np. złożenie wskazanych dokumentów), są dla strony wiążące. Zważywszy na powyższe nie można podzielić twierdzenia skarżącego, iż dokumenty wskazane w piśmie organu z 6 października 2016 r. mógł on złożyć w terminie do 2 stycznia 2017 r.. Bezspornie więc strona nie wypełniła wezwania organu w zakreślonym terminie, gdyż upłynął on z dniem 17 października 2016 r. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co powoduje, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12). Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że instytucja przewlekłości postępowania wiąże się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym i rozsądnym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa art. 35 § 1-4 k.p.a. z tym, że do terminów tych nie wlicza się, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepisy art. 36 § 1 i 2 k.p.a. nakładają natomiast na organ obowiązek sygnalizacji, polegający na wymogu zawiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych oraz o przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, poprzez niezastosowanie art. 132 § 1 k.p.a. po wniesieniu odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. i niewydanie pozytywnej dla niego decyzji, mimo uzupełnienia braków wniosku i dokumentów wraz z wniesieniem tego odwołania. Należy mieć na uwadze, że w dniu [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] rozpoznał wniosek skarżącego, odmawiając udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, natomiast zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. zostało wniesione 22 maja 2017 r. po złożeniu odwołania od powyższej decyzji w dniu [...] grudnia 2016 r. i zarzucało brak zastosowania art. 132 § 1 k.p.a.. Decyzją z dnia [...[ maja 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zaś postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. umorzył postępowanie zażaleniowe, które to postanowienie nie zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, w oparciu o które można byłoby mówić o przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Z akt sprawy wynika, że rozpoczął on rozpatrywanie wniosku skarżącego od informacji o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, następnie zwrócenia się o informacje do organów Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Policji (w oparciu o art. 109 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) oraz podjęcia w dniu 6 października 2016 r. czynności polegającej na wezwaniu do złożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie. Skarżący przedłożył wymagane dokumenty dopiero z odwołaniem od decyzji Wojewody (tj. w dniu 5 grudnia 2016 r.), przy czym z przedstawionego dowodu ubezpieczenia wynika, że miało ono obowiązywać od 30 grudnia 2016 r., a więc po upływie siedmiu dni od upływu terminu określonego w art. 133 k.p.a.. Z powyższego wynika, że organ podejmował wyłącznie niezbędne czynności, służące prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz w celu jej załatwienia. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu nie można zarzucić Wojewodzie [...] prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który został rozpoznany, a odwołanie na decyzję odmowną zostało przekazane w terminie do organu II instancji, zgodnie z art. 133 k.p.a.. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że od daty podjęcia przez Wojewodę pierwszej czynności w sprawie w dniu 5 października 2016 r., kolejne czynności podejmowane były w niewielkich odstępach czasu i wszystkie należało uznać za celowe. Natomiast o przewlekłości postępowania można mówić wtedy, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy, gdy organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest na podstawie analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Wskazane powyżej działania organu, w ocenie Sądu, były niezbędne do jej zakończenia, zatem nie były pozornymi i niepotrzebnymi. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez Wojewodę art. 132 § 1 k.p.a. po wniesieniu odwołania zauważyć należy, że jak stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia siedmiodniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. Termin ten jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Wojewoda [...] w ustawowym terminie przekazał odwołanie do organu II instancji. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd ocenia czy postępowanie administracyjne było prowadzone przez Wojewodę w sposób przewlekły, natomiast nie podlega jego merytorycznej kontroli zasadność wydania decyzji z [...] listopada 2016 r., a tym samym możliwość uwzględnia odwołania na postawie art. 132 § 1 k.p.a.. Wobec powyższego zarzuty skarżącego w zakresie niezastosowania powyższego przepisu przez Wojewodę nie mogły zostać zbadane. Z analizy akt sprawy wynika zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...]. W toku tego postępowania organ podejmował czynności w sposób właściwy i w termiach zakreślonych przepisami prawa w celu załatwienia sprawy. Wobec niestwierdzenia występowania w sprawie przewlekłości postępowania wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie podlegał rozpoznaniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.