IV SAB/Wa 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anita Wielopolska – Fonfara po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznaniu odwołania 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku, znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 252.711,90 zł na rzecz J. S. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...] , obręb 0005 [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2818 ha i nr [...] o pow. 0,3944 ha, przeznaczonej na budowę drogi ekspresowej [...] – [...] , na odcinku [...] /bez węzła/ - węzeł [...] – [...] , a także zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni, w którym decyzja stanie się ostateczna; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, o której mowa w pkt 2 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego J.S. kwotę 357 zł (trzystu pięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. J. S. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Ministra") w rozpoznaniu odwołania skarżącego, objętego pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] , wydanej w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,2118 ha i nr [...] o powierzchni 0,3944 ha, objętej decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] , zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w postaci drogi ekspresowej [...] – [...] , na odcinku [...] /bez węzła/ - węzeł [...] – [...] . II. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący sposób: 1. Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. skarżący wniósł do Ministra, za pośrednictwem Wojewody, odwołanie o decyzji odszkodowawczej Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. 2. Pismem z dnia 21 stycznia 2014 r., które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 24 stycznia 2014 r., Wojewoda przekazał odwołanie Ministrowi. 3. Pismem z dnia 4 września 2014 r. Minister zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy z wyceny przejętej nieruchomości, o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. 4. Pismem z dnia 23 września 2014 r., które wpłynęło do Ministra w dniu 26 września 2014 r., pełnomocnik skarżącego uzupełnił argumentację odwołania, przedkładając dowody mające świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu. 5. Pismem z dnia 10 października 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 16 października 2014 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do pisma organu z dnia 4 września 2014 r. 6. Pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. Minister ponownie wystąpił do rzeczoznawcy o przedstawienie stanowiska w sprawie, tym razem w kontekście treści pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 23 września 2014 r. 7. Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 26 stycznia 2015 r. rzeczoznawca ustosunkował się do pisma Ministra z dnia 5 grudnia 2014 r. 8. Pismem z dnia 1 września 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 września 2015 r., pełnomocnik skarżącego wezwał organ odwoławczy do rozpatrzenia sprawy. 9. Pismem z dnia 5 listopada 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 9 listopada 2015 r., pełnomocnik skarżącego wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. 10. Pismem z dnia 13 listopada 2015 r. Minister zawiadomił strony, stosownie do wymogów art.10 k.p.a., w szczególności o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego, prawie stron do zapoznania się z nim oraz prawie do złożenia wyjaśnień w terminie czternastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Pismo to zostało doręczone stronom, w tym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 listopada 2015 r. 11. Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Sądu skargę na bezczynność organu odwoławczego. Skarga, wniesiona za pośrednictwem organu, wpłynęła do organu w dniu 29 grudnia 2015 r. 12. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] organ rozpatrzył odwołanie, będące przedmiotem skargi. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 21 stycznia 2016 r., organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na niewystępowanie bezczynności w prowadzeniu postępowania odwoławczego, a to w związku z: 1) wydaniem po wniesieniu skargi dochodzonej decyzji, 2) skomplikowanym charakterem rozpatrywanej sprawy, 3) znacznym wpływem spraw tego rodzaju, którego obsłużenie w terminach przewidzianych w k.p.a. przekracza możliwości kadry orzeczniczej organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Szczegółowe kompetencje Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność wskazuje art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismami z dnia 1 września i 5 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa. V. Ocena przebiegu postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji odwoławczej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., dokonana w kontekście ewentualnej bezczynności tego organu, prowadzi do następujących wniosków: 1. Jak wynika z akt sprawy, po wpłynięciu skargi do organu (w dniu 29 grudnia 2015 r.) Minister wydał decyzję odwoławczą, której wydania co do zasady dochodził skarżący, tj. decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] . Fakt ten wywołuje brak potrzeby stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji odwoławczej nie zwalnia jednak Sądu od ustalenia, czy bezczynność organu miała miejsce, a jeśli tak to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. 2. Stosownie do art.149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 §1 a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2 p.p.s.a.). 3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). 4. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, co następuje: - rozpatrzenie odwołania będącego przedmiotem skargi zajęło organowi odwoławczemu 24 miesiące (bez czterech dni, tj. od dnia 24 stycznia 2014 r. do dnia 20 stycznia 2016 r.), co w oczywisty sposób stanowi wielokrotne przekroczenie terminów wskazanych w art.35 k.p.a. oraz narusza interes skarżącego, - organowi nie można zarzucić w tym czasie całkowitej bierności, albowiem kompletował on uzupełniający materiał dowodowy, mający służyć weryfikacji operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych organu I instancji, występując w tym celu dwukrotnie do autora operatu o przedłożenie stosownych wyjaśnień (pisma z dnia 4 września i 5 grudnia 2014 r.), - odnotować jednakże należy szereg kilkumiesięcznych przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi: tj. (-) blisko 8 miesięcy, które upłynęły pomiędzy wpłynięciem do organu odwołania (24 stycznia 2014 r.) a zwróceniem się przez organ po raz pierwszy do rzeczoznawcy o wyjaśnienia (4 września 2014 r.), dwa i pół miesiąca, które upłynęły od dnia wpłynięcia do organu pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 23 września 2014 r. (26 września 2014 r.) do kolejnego zwrócenia się przez organ do rzeczoznawcy o wyjaśnienia (5 grudnia 2014 r.), blisko 10 miesięcy nie podejmowania żadnych czynności procesowych pomiędzy wpływem do organu wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia 20 stycznia 2015 r. (26 stycznia 2015 r.) a wystosowaniem przez organ zawiadomienia z dnia 13 listopada 2015 r., (-) ponad półtora miesiąca od dnia upływu czternastodniowego terminu wskazanego w piśmie organu z dnia 13 listopada 2015 r. (upływ z dniem 7 grudnia 2015 r.) a wydaniem decyzji w sprawie ([...] stycznia 2015 r.). 5. Ocena prawna wskazanego wyżej stanu faktycznego przez Sąd musi jednakże uwzględniać zakres rozpatrywanej sprawy, wyznaczony granicami wniesionej skargi, a prowadzący do jednoznacznego wniosku, że mając do wyboru dwa spośród środków procesowych przewidzianych w art.3 § 2 pkt 8 k.p.a. (skarga na bezczynność organu lub skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ) skarżący wniósł skargę na bezczynność organu. Konieczność rygorystycznego odróżniania tych dwóch instytucji akcentuje się w orzecznictwie sądowym. Jak bowiem wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1247/12, publ. LEX, skarga na przewlekłość postępowania jest to odrębna od bezczynności organu instytucja procesowa, wobec czego, rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność i przewlekłość sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać spełnienie przesłanek do skutecznego wniesienia skargi zarówno w pierwszym jak i w drugim przypadku i orzec odpowiednio do dokonanych w danym przypadku ustaleń. Bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można z kolei mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. W wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, publ. LEX, NSA wskazał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie, w związku z wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Ostatecznie zatem przyjąć należy, że dla rozróżnienia pojęcia bezczynności i przewlekłości przydatne jest następujące kryterium: ta pierwsza występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ pozostaje bezczynny tj. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i nie podejmuje rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Mając zatem na uwadze fakt, że przedmiotem wniesionej skargi nie jest przewlekłość postępowania odwoławczego, a bezczynność organu odwoławczego, stwierdzić należy, że rozpatrując sprawę Sąd nie był upoważniony do dokonywania wiążącej oceny całego przebiegu postępowania wg kryterium poszanowania przez organ zasady należytej sprawności działania, wymaganej art.12 § 1 k.p.a. (badanie takie jest bowiem przedmiotem postępowania sądowego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego), ograniczając się wyłącznie do zbadania, czy w dacie wniesienia skargi do Sądu, organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, tj. czy w dacie tej rozstrzygnął sprawę z zachowaniem terminów wskazanych w art.35 k.p.a. Zważywszy w tym kontekście na brak podstaw do wywodzenia, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności już od dnia wpływu odwołania (przesądza o tym brak możliwości zarzucenia organowi całkowitej bierności, poprzedzającej wniesienie skargi do Sądu), przyjąć należy, że bezczynność tę, poprzedzającą wniesienie skargi, należy datować od dnia 26 stycznia 2015 r. (data otrzymania przez organ pisma rzeczoznawcy z dnia 20 stycznia 2015 r.), po którym to dniu, dopiero w dniu 13 listopada 2015 r. (i to po dwukrotnym wezwaniu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa) organ skierował do stron zawiadomienie, informujące o uprawnieniach procesowych, wynikających z art.10 k.p.a. Powyższy fakt obligował Sąd do stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ odwoławczy pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji odszkodowawczej Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). 6. Nie negując oczywiście uprawnionego oczekiwania skarżącego co do rozpatrzenia jego sprawy przez organ odwoławczy w rozsądnym terminie, Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezsprzecznie niepożądana), nie nosi ostatecznie cech rażącego naruszenia prawa (art.149 § 1 a p.p.s.a.). Formułując ten wniosek Sąd uwzględnił argumentację organu, przedstawioną w odpowiedzi na skargę, że: 1) prowadzenie przez organ dużej liczby analogicznych postępowań odwoławczych czyni praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich rozpatrzenia, 2) przedmiotowe postępowanie odwoławcze odznaczało się obiektywnie istotnym stopniem skomplikowania, nie pozwalającym na ograniczenie się przez organ do oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a wymagało oceny uzupełniającego materiału, zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym. Dostrzegając te uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a. (we wskazanym wyżej okresie, zakwalifikowanym przez Sąd jako okres bezczynności), Sąd zwraca jednakże uwagę, że powyższe nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków. Z powyższych względów, na podstawie art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3, art.149 § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 1 - 3 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.