IV SAB/Wa 368/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku S. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę M. wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił Wojewodzie M. naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wniósł o: I. zobowiązanie Wojewody M. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi; II. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, której dotyczy skarga; III. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez Organ po wniesieniu skarg do sądu; IV. przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; V. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi, przedstawia się następująco. S. M. [...] kwietnia 2016 r. wniósł do Wojewody M. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W piśmie z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda M. wezwał S. M. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie w piśmie z [...] lipca 2016 r. poinformował Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, Szefa Urzędu Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta [...] Policji o toczącym się postępowaniu o udzielenie Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W piśmie z [...] lipca 2016 r. Wojewoda M. poinformował, że decyzja administracyjna w sprawie udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP zostanie podjęta do [...] września 2016 r. W tym samym dniu Wojewoda zwrócił się do Straży Granicznej W. –O. z prośbą o przeprowadzenie szczegółowego wywiadu środowiskowego. W piśmie z [...] sierpnia 2016 r. Komendant [...] Policji wskazał, że dane Cudzoziemca wpisane są do systemu Schengen i figurują w wykazie osób niepożądanych na terytorium RP z terminem wpisu do [...] maja 2017 r. Ponadto poinformował o postępowaniach prowadzonych wobec S. M.. Komendant N. Oddziału Straży Granicznej w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. poinformował o karach orzeczonych wobec Cudzoziemca. W dniu [...] września 2016 r. Wojewoda M. przesłuchał S. M.. W pismach z [...] września 2016 r., [...] października 2016 r., [...] listopada 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. Wojewoda M. informował o przedłużeniu postępowania, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Następnie w dniu [...] stycznia 2017 r. odbyło się przesłuchanie świadka A. W.. W pismach z [...] stycznia 2017 r. i [...] lutego 2017 r. Wojewoda M. informował o przedłużeniu postępowania, z uwagi na konieczność zakończenia postepowania wyjaśniającego. Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda M. odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M. od ww. decyzji z [...] marca 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2018 r. wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu [...] maja 2018 r. W piśmie z [...] czerwca 2018 r. S. M. wniósł do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody M.. W dniu [...] czerwca 2018 r. S. M. wniósł opisaną na wstępie skargę na bezczynność Wojewody M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W piśmie z [...] lipca 2018 r. Wojewoda M. poinformował, że decyzja administracyjna w sprawie udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP zostanie podjęta do [...] października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, tj. upływu 40 dni od dnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zwrócił uwagę, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością czy przewlekłością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. Odnosząc się także do wniosku skarżącego o przyznaniu mu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej, czy ewentualnie wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a. jest bezzasadny. Organ wskazał, że akta sprawy wraz z decyzją organu odwoławczego zostały doręczone do organu [...] maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy zatem podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że Skarżący [...] kwietnia 2016 r. złożył do Wojewody M. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda M. odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w wyniku uwzględnienia odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] maja 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2018 r. wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] maja 2018 r. Skarżący oczekując na rozstrzygnięcie w piśmie z [...] czerwca 2018 r. wniósł do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody M., a potem w dniu [...] czerwca 2018 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...], która jest przedmiotem niniejszego rozpoznania. W piśmie z [...] lipca 2018 r. Wojewoda M. poinformował, że decyzja administracyjna w sprawie udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP zostanie podjęta do [...] października 2018 r. i jednocześnie pismem tym wezwał cudzoziemca do uzupełnienia materiału dowodowego. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w prowadzeniu kontrolowanego postępowania. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie przekroczone i zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu potwierdza, że od dnia zwrotu akt z organu odwoławczego, organ I instancji nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, że Wojewoda nie dochował terminu ustawowego do załatwienia sprawy. Zwiększenie wpływu spraw, czy też trudności kadrowe organu nie mogą być uznane za usprawiedliwienie bezczynności organu, którego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się zachowaniem ustawowych terminów. Nie ulega również wątpliwości, że działania Wojewody wskazują, że organ, ani na bieżąco nie prowadzi sprawy, ani nie działa wnikliwie i szybko, aby doprowadzić do zakończenia postępowania (art. 12 k.p.a.). Organ I instancji po przesłaniu mu decyzji Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2018 r. nie podjął żadnych działań. Dopiero wniesienie skargi do Sądu zmobilizowało organ, by podjął próbę wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., ale uczynił to dopiero pismem z [...] lipca 2018 r., w którym także wezwał Skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie Sądu powyższych okoliczności nie sposób jednak zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa mimo, że Wojewoda podejmował czynności w sprawie, w prawnie nieusprawiedliwionych terminach i z dużym prawdopodobieństwem, stanowiły one reakcje na wezwanie Skarżącego. Sąd miał na względzie, że realia prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny lub przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że Wojewoda podjął dalsze działania w sprawie zmierzające do jej zakończenia. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania organ był bezczynny, a tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, w punkcie I i II wyroku. Jednocześnie Sąd mając na względzie art. 149 §1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o czym orzekł w punkcie III wyroku. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który podjął niezwłocznie dalsze działania w sprawie, zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 597 zł składa się: wpis od skargi (100 zł), określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) i koszty opłaty skarbowej (17 zł) - art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).