IV SAB/Wa 383/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o nadanie numeru PESEL I. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2018r. o nadanie numeru PESEL w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi T. D., była bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2018 r. o nadanie numeru PESEL. T. D. (dalej również "skarżący") wnosząc pismem z dnia [...] lipca 2018r. skargę na bezczynność wskazał, że zwrócił się do organu o nadanie numeru PESEL, który jest niezbędny do złożenia dokumentów finansowych w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, w której pełni funkcję prezesa zarządu. Skarżący podniósł, że do wniosku dołączył zagraniczne dokumenty urzędowe w postaci notarialnych odpisów: aktu urodzenia oraz dowodu osobistego wraz z tłumaczeniami uwierzytelnionymi z języka [...] na język polski. Dokumentów tych, z uwagi na to, że nie zostały opatrzone klauzulą apostille organ nie uznał za dowód w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podkreślił, że organ nie przychylił się do stanowiska, że zgodnie z art. 15 umowy pomiędzy Polską Rzecząpospolitą Polską a Czechosłowacką Republiką Socjalistyczną o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych, rodzinnych, pracowniczych i karnych, podpisaną w Warszawie 21 grudnia 1987 r., istniała możliwość uznania złożonych przez skarżącego dokumentów. Ponadto, w ocenie skarżącego, stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 1138 k.p.c. i wywiódł, że ustawodawca wprost stwierdził, że zagraniczne dokumenty urzędowe należy traktować na równi z polskimi dokumentami urzędowymi, bez potrzeby legalizacji czy też uzyskania w jej zastępstwie klauzuli apostille. Wymóg legalizacji lub uzyskania w jej zastępstwie klauzuli apostille został przewidziany wyłącznie dla dokumentów zagranicznych dotyczących przeniesienia własności nieruchomości oraz dokumentów, których autentyczność strona zaprzeczyła. Wobec tego, że organ nie wydał żadnej decyzji w sprawie, skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do "wydania decyzji" w sprawie nadania numeru PESEL na podstawie posiadanych dokumentów w terminie 7 dni, nałożenie grzywny na ww. organ z uwagi na jego bezczynność, uznanie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zwrot kosztów procesu. W uzasadnieniu wniosku o nałożenie na organ grzywny, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty [...] ([...]) złotych skarżący wywiódł, że organ otrzymany wniosek powinien rozpatrzyć natychmiast na podstawie przedłożonych dokumentów. Tymczasem organ nie zrobił nic w tym kierunku oraz dokonał rażąco błędnej interpretacji prawa, czym naruszył polskie przepisy, zwłaszcza art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 1138 k.p.c., a także przepisy unijne, poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli UE, nie skorzystanie z systemu pomocy prawnej UE w celu potwierdzenia autentyczności dokumentów oraz ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Skarżący podkreślił, że bezczynność organu oparta o błędną interpretacje prawa doprowadziła do niezłożenia w ustawowym terminie dokumentów finansowych prowadzonej przez niego firmy. Następstwem tego była utrata zaufania "ze strony rynku", gdyż skarżący będzie traktowany przez kontrahentów jako niesumienny przedsiębiorca, który nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków sprawozdawczych. Prezydent [...] (dalej również "Prezydent Miasta", "organ") w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie a w wypadku jej uwzględnienia przyjęcie że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, zaniechanie wymierzenia grzywny, nie zasądzenie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. Jednocześnie organ wskazał, że: [...] maja 2018 r. wpłynął wniosek skarżącego o nadanie numeru PESEL, do wniosku zostały dołączone kopie dokumentów, które uwierzytelnił [...] notariusz. Organ dokonał formalnej weryfikacji wniosku, w wyniku której stwierdzono brak klauzuli apostill na uwierzytelnionych przez notariusza kopiach złożonych dokumentów. Wskazany brak formalny skutkował niemożnością nadania biegu wnioskowi poprzez dokonanie w systemie teleinformatycznym czynności przekazania właściwemu ministrowi wniosku o nadanie numeru PESEL, pismem z [...] maja 2018 r. skarżący został poinformowany o tym, że kopie dokumentów poświadczonych przez zagranicznego notariusza powinny być opatrzone klauzulą apostille, jak również wezwany do złożenia do wniosku o nadanie numeru PESEL prawidłowo poświadczonych kopii dokumentów; pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący poinformował, że żądanie dokumentów opatrzonych klauzulą apostille jest błędne oraz powołał się na treść art. 15 umowy pomiędzy Polską Rzecząpospolitą Ludową a Czechosłowacką Republika Socjalistyczną o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych, rodzinnych, pracowniczych i karnych podpisanych w Warszawie 21 grudnia 1987 r. (Dz. U. z 1989 r. nr 39, poz. 210) oraz wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej na podstawie przedłożonych dokumentów zarzucając jednocześnie organowi brak kompetencji i nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy, pismem z [...] czerwca 2018r. skarżący został poinformowany, że nadanie numeru PESEL następuje w formie czynności materialno-technicznej i jest formą działania administracji publicznej mającą podstawę prawną i wywołującą określone skutki prawne, oraz, że umowa z 21 grudnia 1987 r. nie ma zastosowania w sprawie nadania numeru PESEL. Jednocześnie ponownie wezwano skarżącego do uzupełnienia braków wniosku pod rygorem pozostawienie wniosku bez rozpoznania przez załączenie do wniosku o nadanie numeru PESEL kopii dowodu osobistego oraz aktu urodzenia uwierzytelnionego przez [...] notariusza z klauzulą apostille, pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący został poinformowany o pozostawieniu wniosku z [...] maja 2018 r. bez rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy zatem podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga T. D., obywatela [...], na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2018 r. w sprawie nadania numeru PESEL w związku z art. 19e ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 986 ze zm.), zawierała usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie wnioski skargi zostały uwzględnione. W oparciu o przedłożone przez Prezydenta Miasta akta sprawy Sąd za bezsporny uznał stan faktyczny sprawy. W aktach znajdują bowiem odzwierciedlenie czynności strony i organu w zakresie przedstawionym w skardze i odpowiedzi na skargę, co czyni zbędnym ponowne ich przytaczanie. Istota sporu dotyczyła natomiast tego, czy zasadnie wniosek z [...] maja 2018r. pozostawiono bez rozpoznania, z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów zagranicznych opatrzonych klauzulą apostille. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zasadą jest, że numer PESEL jest nadawany z urzędu (art. 16 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności), a na wniosek - osobie, która na podstawie odrębnych przepisów obowiązana jest do posiadania numeru PESEL (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności). Numer PESEL nadaje minister właściwy do spraw informatyzacji, w drodze czynności materialno-technicznej (art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ewidencji ludności). Rola organu gminy ogranicza się do przyjęcia wniosku o nadanie numeru PESEL, oceny formalnej wniosku, w tym wezwanie do usunięcie jego braków oraz przekazania, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, konkretnych danych, ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji (art. 18 ust. 1-4 ustawy o ewidencji ludności), a także poinformowaniu o nadaniu tego numeru (art. 21 ustawy o ewidencji ludności). Z powyższych przepisów można wywnioskować, że rozpoznanie wniosku o nadanie numeru PESEL może zakończyć się nadaniem tego numeru bądź pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Obie te sytuacje wywołują daleko idące skutki prawne, albowiem numer PESEL jest daną osobową służącą łatwej identyfikacji osoby, która go posiada i umożliwia podejmowanie przez nią szeregu czynności w obrocie publicznym czy gospodarczym. Dlatego nadanie numeru PESEL jako czynność materialno-techniczna należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, albowiem dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Natomiast pozostawienie wniosku o nadanie numeru PESEL bez rozpoznania, stosownie do treści art. 18 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, analogicznie jak pozostawienie pisma bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., uznać należy za bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. I OPS 2/13, wskazane orzeczenie oraz orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądowych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność unikania stosowania skodyfikowanej procedury i prowadzenie ze stroną wymiany korespondencji w sprawie, bez wydania decyzji lub postanowienia wymaganych prawem, nie może prowadzić do uchylenia się organu spod sądowej kontroli (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 425). Mając na uwadze powyższe Sąd co do zasady uznał za dopuszczalną skargę T. D. na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2018 r. o nadanie numeru PESEL. Jednocześnie Sąd uznał, że niezasadne było pozostawienie przez organ wskazanego wyżej wniosku z [...] maja 2018 r. bez rozpoznania, z uwagi na niedołączenie "prawidłowo uwierzytelnionej kopii" dowodu osobistego oraz aktu urodzenia, tj. poprzez opatrzenie kopii klauzulą apostille. Zauważyć bowiem należy, że powyższa klauzula została wprowadzona Konwencją znoszącą wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzoną w Hadze 5 października 1961 r., której stroną jest zarówno Polska, jak i [...]. Zgodnie z art. 3 ww. Konwencji, jedyną czynnością, która może być wymagana w celu poświadczenia autentyczności podpisu, charakteru, w jakim działała osoba, która podpisała dokument, oraz, w razie potrzeby, tożsamości pieczęci lub stempla, którym opatrzony jest dokument, jest dołączenie apostille, wydanej przez właściwy organ Państwa, z którego dokument pochodzi. Przepis ten reguluje ogólne zasady w uznawaniu zagranicznych dokumentów urzędowych, polegający na opatrzeniu klauzulą apostille dokumentu urzędowego sporządzonego w jednym państwie, tak aby mógł być przedłożony na terytorium innego państwa. Jest to swojego rodzaju forma uwierzytelniania dokumentów. Klauzula apostille w istocie jest wymagana celem potwierdzenia autentyczności zagranicznego dokumentu urzędowego i opatrzenie zagranicznego dokumentu urzędowego taką klauzulą nie jest równoznaczne z tym, czy dokument ten spełnia wymagania określone w prawie państwa, w którym został sporządzony dotyczące formy danej czynności prawnej. Z kolei zgodnie ze zdaniem drugim cytowanego artykułu Konwencji, powyższa klauzula nie może być wymagana, gdy ustawy, inne przepisy prawne lub praktyka obowiązująca w Państwie, w którym dokument jest przedłożony, lub umowa między dwoma lub większą liczbą umawiających się Państw, zniosły lub uprościły legalizację lub zwolniły taki dokument z legalizacji. W polskim systemie prawnym, oprócz dwustronnych czy wielostronnych umów międzynarodowych, które zawierają postanowienia upraszczające tę procedurę (np. w relacjach pomiędzy Polską a [...] jest to umowa z 21 grudnia 1987 r. między Polską Rzecząpospolitą Ludową a Czechosłowacką Republiką Socjalistyczną o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych, rodzinnych, pracowniczych i karnych, która, jak trafnie wskazał organ, znajduje zastosowanie do spraw cywilnych, rodzinnych i pracowniczych), wyłącznie art. 1138 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm., dalej "k.p.c.") wprowadził generalną zasadę, że zagraniczne dokumenty urzędowe mają moc dowodową na równi z polskimi dokumentami urzędowymi, bez potrzeby ich uwierzytelniania. Takich rozwiązań nie wprowadzono natomiast w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, jak również w ustawie o ewidencji ludności. Jednakże zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że reguła wynikająca z art. 1138 k.p.c. może mieć zastosowanie do innych postępowań (por. P. Rylski, Komentarz do art. 1138 Kodeksu postępowania cywilnego, LEX Omega, J. Ciszewski, Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz do art. 1138 k.p.c, LEX Omega oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2012 r. II OSK 1966/11). Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że Prezydent Miasta błędnie zastosował art. 18 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności. Zdaniem Sądu nie było przeszkód natury prawnej, aby rozpoznać wniosek skarżącego z [...] maja 2018 r. Dołączone do wniosku uwierzytelnione przez [...] notariusza odpisy: aktu urodzenia oraz dowodu osobistego wraz tłumaczeniami, należało ocenić przez pryzmat art. 76 § 1 k.p.a. który stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, jak również mając na względzie regułę wynikającą z art. 1138 k.p.c. W tym stanie rzeczy, Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia ww. przepisów i działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku. Uznał również, że termin 14 dni na rozpoznanie wniosku będzie adekwatny do zawiłości sprawy. Jednocześnie Sąd stanął na stanowisku, że błędna wykładnia art. 18 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i niezasadne pozostawienie wniosku z 21 maja 2018 r. o nadanie numeru PESEL bez rozpoznania, nie daje podstaw do twierdzenia, że organ rażąco naruszył prawo. Skoro organ podejmował kroki celem niezwłocznego załatwienia wniosku, to niekorzystana wykładnia powyższych przepisów prawa, nie powinna być zakwalifikowana jako rażąca. Z tego też względu, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III wyroku. W punkcie IV wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej czy wymierzenia organowi grzywny. Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieprawidłowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Natomiast lakoniczne twierdzenie skarżącego dotyczące utraty wiarygodności Spółki przez niego zarządzanej, nie poparte żadnym dowodem, że faktycznie doszło do niezłożenia dokumentów finansowych w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz, że nie wywiązanie się z obowiązków sprawozdawczych spowodowało utratę zaufania u kontrahentów, nie mogło usprawiedliwiać – w ocenie Sądu - wniosku o przyznanie rekompensaty w postaci sumy pieniężnej w wysokości [...] ([...]) złotych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.