IV SAB/Wa 392/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi N. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania odwołania N. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzez skarżącego N. B. sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzez skarżącego N. B. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. B. w piśmie z dnia 20 września 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego odwołanie N. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wpłynęło do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] czerwca 2015 r. W piśmie z dnia 13 września 2016 r. N. B. wezwał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Minister stwierdził, że wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw według kolejności wpływu, ale taką powinność organów można wyłożyć zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 – 8 K.p.a. Wskazano, że w departamencie orzecznictwa prowadzonych jest ponad 5000 spraw, a w każdej z nich muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, które wymagają czasu. Wywodzono, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra decyzji z dnia [...] października 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] dnia [...] czerwca 2015 r., postępowanie w zakresie obejmującym zobowiązanie organu administracji do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z powyższych względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji. Wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje jednak, w świetle treści art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a., że postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, oraz stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brzmienie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. powoduje, że nawet, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracji wydał rozstrzygnięcie, to sąd administracyjny, na podstawie akt sprawy, musi dokonać oceny, czy organ ten, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, dopełniając obowiązków płynących z art. 12, a także z art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej również jako K.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ogólny obowiązek szybkiego działania został skonkretyzowany w art. 35 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3, co znajduje potwierdzenie w treści art. 35 § 4 K.p.a. W myśl art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazano, odwołanie N. B. wpłynęło do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu 26 czerwca 2015 r. Zatem określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin na rozpatrzenie odwołania rozpoczął bieg w dniu 27 czerwca 2015 r. Minister nie wydał decyzji w zakreślonym jednomiesięcznym terminie. Decyzja została wydana po upływie 15 miesięcy od wpłynięcia odwołania do organu II instancji. W tym czasie Minister nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Nie informował także stron, jak tego wymaga art. 36 § 1 K.p.a. o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i o przewidywanym terminie jej zakończenia. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. odwołanie powinno być rozpoznane w terminie 1 miesiąca. Organ też nie zastosował się do treści art. 36 § 1 K.p.a. i nie poinformował strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i o jej przyczynach. Wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności, które byłby niezbędne do jej załatwienia. W ocenie Sądu opisane działanie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) i narusza będące jej konsekwencją obowiązki organu administracji, określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. Minister wydał bowiem decyzję po prawie półtora roku od wpłynięcia odwołania, nie podejmując w tym czasie żadnych czynności procesowych. Takie działanie organu świadczy o jego bezczynności i to mającej charakter rażący. Zauważyć należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie zostało ustawowo zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do przypadków bezczynności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu administracji wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Stwierdzone przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być uznane za znaczące, ewidentnie wskazujące na zaniedbanie organu administracji. Stopień przekroczenia terminu, jak i czynności podjęte przez Ministra po wpłynięciu odwołania, świadczą o zaistnieniu w sprawie rażącej bezczynności. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę rozpatrywana sprawa nie wymagała podejmowania skomplikowanych i czasochłonnych czynności. Okoliczność ta nie może więc usprawiedliwiać ponad 15 miesięcznego okresu czasu jaki był niezbędny organowi dla rozpatrzenia odwołania. Organy powinny tak organizować pracę swoich komórek organizacyjnych, aby należycie wywiązywać się z nałożonych na nie zadań. Powyższy okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania przesądza o konieczności stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. nie stanowi odszkodowania za poniesione przez skarżącego szkody. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji, 3. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji, 4. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 4 sentencji. W pozostałym zakresie skarga jako niezasadna została oddalona w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.