IV SAB/Wa 393/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania opisanego w punkcie 1. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz D. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] kwietnia 2019 r. D. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do uchylenia zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i orzeczenie co do istoty sprawy we wskazany w skardze sposób w terminie trzech dni; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ustosunkował się merytorycznie do wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: W związku z postępowaniem z wniosku D. S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Odpis powyższej decyzji został wysłany pocztą m.in. pełnomocnikowi inwestora (i doręczony mu 16 sierpnia 2019 r.) oraz Urzędowi Miejskiemu [...]. W dniu 17 sierpnia 2018 r. D. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Akta z zażaleniem wpłynęły do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 24 września 2018 r.. W piśmie z dnia 15 października 2018 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przekazanie zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonego postanowienia przez Prezydenta [...]. Ponadto poinformowano strony, że sprawa nie mogła być załatwiona w terminie określonym w art. 35 kpa z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w związku z czym przewidywany termin jej zakończenia wyznaczono do 31 stycznia 2019 r.. Pismo to zostało skierowane m.in. do Prezydenta Miasta [...]. W dniach 1, 18 i 26 października 2018 r. do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęły pisma pełnomocnika D. S., stanowiące w istocie uzupełnienie zażalenia. W dniu 29 października 2018 r. do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do którego załączono potwierdzenie odbioru zaskarżonego postanowienia przez Prezydenta [...]. 31 października i 23 listopada 2018 r. skarżący złożył kolejne pisma w uzupełnieniu zażalenia. W piśmie z dnia 9 listopada 2019 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie poinformowało strony, że sprawa nie mogła być załatwiona w terminie określonym w art. 35 kpa z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w związku z czym przewidywany termin jej zakończenia wyznaczono do 28 lutego 2019 r.. Również to pismo zostało skierowane m.in. do Prezydenta Miasta [...]. Dnia 21 marca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony w związku z nierozpoznaniem zażalenia w wyznaczonym terminie, tj. do 28 lutego 2019 r.. W dniu 5 kwietnia 2019 r. wpłynęła skarga D. S., reprezentowanego przez pełnomocnika będącego adwokatem - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Odnosząc się do skargi, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa). W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji podzielić należy zarzut skarżącego o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z jego zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z uwagi na brak stanowiska organu co do meritum skargi, nie można uznać, że znajduje racjonalne wytłumaczenie nierozpoznanie zażalenia w terminie miesiąca od uzyskania zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonego postanowienia przez jedną ze stron postępowania uzgodnieniowego. O ile można zrozumieć pierwsze wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy (do 31 stycznia 2019 r.), jako faktycznie motywowane brakiem wskazanego wyżej potwierdzenia odbioru, o tyle kolejne wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy (do 28 lutego 2019 r.) nie miało uzasadnienia, skoro ustała wcześniejsza przyczyna niezałatwienia sprawy, a uprzednio wyznaczony termin był jeszcze odległy. Nie uzasadniała tego też treść pism wniesionych przez skarżącego, a z pewnością nie można uznać za realizację obowiązku podania przyczyny zwłoki ogólnikowe powołanie się na "konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego". Zwrócić też należy uwagę na fakt, że organ nie dotrzymał nawet drugiego wyznaczonego do 28 lutego 2019 r. terminu załatwienia sprawy, czyniąc to dopiero dwa tygodnia po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, iż postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób zdecydowanie opieszały. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącego przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania w sumie od 24 września 2018 r. (data wpływu akt do organu II instancji), a w szczególności od 29 października 2018 r. (data uzyskania potwierdzenia odbioru zaskarżonego postanowienia od jednej ze stron) do wniesienia skargi (w tym przypadku przez ponad pięć miesięcy, zaś do dnia wydania postanowienia przez ponad pięć i pół miesiąca) nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Sąd uznał jednak, że zbędne jest umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do wydania postanowienia z uwagi na fakt jego wydania. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podzielił poglądy wyrażane w tym przedmiocie w orzecznictwie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16 i z dnia 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16 – obydwa dostępne w bazie CBOIS), iż wobec aktualnej treści art. 149 § 1 ppsa, uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, gdy po wniesieniu takiej skargi organ załatwi sprawę – nie powoduje potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdyż w takiej sytuacji kompetencją sądu adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), wprowadzona do porządku prawnego przez art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r.. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a ppsa, należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Zdaniem Sądu, ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy możliwością rozpoznania przez organ zażalenia (zwłaszcza po upływie miesiąca od uzyskania potwierdzenia odbioru postanowienia, tj. po 29 listopada 2018 r.), a wniesieniem przez stronę skargi w niniejszej sprawie i wydaniem przez organ postanowienia merytorycznego - nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd miał na uwadze w tym względzie stosunkowo nieznaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia zażalenia, co nastąpiło ostatecznie 19 kwietnia 2019 r., a także fakt złożenia przez skarżącego w toku postępowania przed organem II instancji kilku pism, co stworzyło konieczność ich rozpatrzenia, wpływając tym samym (przynajmniej w pewnym zakresie) na przedłużenie postępowania zażaleniowego. W związku z tym w punkcie 2. orzeczono na podstawie art. 149 § 1a ppsa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania stronie od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł wskazać należy, że z jednej strony uprawnienia sądu określone w art. 149 § 2 ppsa mają charakter fakultatywny, z drugiej zaś art. 149 § 2 ppsa skonstruowany został na zasadzie alternatywy. Zauważyć przy tym należy, że zasadniczym celem wymierzenia grzywny jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Skoro zaś w niniejszej sprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. doszło do wydania merytorycznego postanowienia, to upadły racje stosowania tego środka dyscyplinującego. Za niezasadny uznany został także wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz z jednej strony żądanie D. S. przyznania mu sumy pieniężnej w wysokości zbliżonej do maksymalnej (20.000 zł), z drugiej zaś brak jakiegokolwiek uzasadnienia takiej wysokości - Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony i dlatego też orzekł jak w punkcie 3. wyroku na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach postępowania w punkcie 4. orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis od skargi (100 zł) - ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa (17 zł). .