IV SAB/Wa 395/16

Dnia 3 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2015r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014r.; II. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, o której mowa w pkt I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła w dniu [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie nierozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013r. odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]. Skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o 1) zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym - w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt Ministrowi; 2) zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sadowego. W motywach skargi podano, że wnioskiem z [...] października 2015 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww decyzji. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda poinformował o przekazaniu powyższego wniosku skarżącej do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa. Do chwili obecnej skarżąca nie otrzymała żadnej informacji dotyczącej sposobu i terminu załatwienia ww wniosku. Z informacji uzyskanych przez pełnomocnika skarżącej z w Biurze Orzecznictwa Ministerstwa wynika, że sprawa jest prowadzona pod znakiem: [...]. Według skarżącej niniejsza sprawa nie stanowi sprawy skomplikowanej, powinna zatem zostać załatwiona w terminie miesiąca od doręczenia wniosku Ministrowi. Ponadto, zgodnie z art. 36 Kodeksu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Od zawiadomienia skarżącej o przekazaniu jej wniosku do rozpoznania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa do chwili obecnej minęło 9 (dziewięć) miesięcy. Pomimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy skarżąca nie otrzymała od Ministra ani rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, ani informacji o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, ani zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności, poza zarejestrowaniem wpływu sprawy. Dlatego też należy stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia prawa poprzez bezczynność organu. Jedyną informacją otrzymaną w niniejszym postępowaniu jest wiadomość e-mail z [...] maja 2016 r. wysłana w odpowiedzi na pytanie pełnomocnika wnioskodawcy o sygnaturę i przewidywany czas rozpoznania sprawy wskazująca znak pod jakim zapisana została przedmiotowa sprawa oraz informująca o czasie rozpatrywania spraw w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa, który wynika z ograniczonych zasobów kadrowych. Niemniej jednak organ nie wypełnił normy z art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wskazał skarżącej terminu załatwienia sprawy. Rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, by ograniczenia osobowe, czy kwestie finansowe, nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 2453/11). Dlatego też nie ulega wątpliwości, że Minister przez niepodjęcie w okresie 9 miesięcy absolutnie żadnych działań mających na celu załatwienie sprawy, a także nie informując strony o przyczynach takiego stanu sprawy i przewidywanym terminie jej załatwienia, w tym także po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, naruszył przepisy art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób opisany powyżej. Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. odmawiającą zwrotu części działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. Pismem z [...] października 2015 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. Powyższy wniosek został przekazany do Ministra przy piśmie Wojewody z [...] stycznia 2016 r. (data wpływu - [...] stycznia 2016 r.). Pismem z [...] sierpnia 2016 r. skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] października 2015 r., a następnie pismem z [...] września 2016 r. wniosła skargę na bezczynność Ministra. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Minister zawiesił przedmiotowe postępowanie. Według Ministra - zawieszenie postępowania jest to taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa toczy się bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, a po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1708/11, publ. LEX nr 1139642). Zatem zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, również terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że fakt wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania powoduje, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem wstrzymanie biegu sprawy, z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, opubl. w CBOSA). Dalej Minister też zauważył, że w sprawie podstawą odmowy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...], było przekazanie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz [...] w [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2004 r. Po rozpatrzeniu wniosku J. J. (poprzednika prawnego J. J., K. J. i A. J.) z [...] października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2004 r. Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2010 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej dawnej działki nr [...], oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] i nr [...], przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 K.p.a. Jednakże decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2010 r. W konsekwencji powyższego wniosek o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2004 r. dotyczącej uwłaszczenia m. in. działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) nie został rozpatrzony. W związku z powyższym z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie ww decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] maja 2004 r. postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. zostało zawieszone powyżej wskazanym postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r., a zostanie podjęte niezwłocznie, z urzędu lub na wniosek stron, po ustaniu przyczyny uzasadniającej jego zawieszenie, tj. po wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2004 r. Powyższe wskazuje - w ocenie Ministra - że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające twierdzenie, iż organ nadzorczy pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 817) – dalej w skrócie: P.p.s.a.] - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 tej ustawy. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i badanie bezczynności następuje według stanu istniejącego w chwili orzekania. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, awa 2005 r., str. 86). Załatwienie wniosku powinno nastąpić nie później niż w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W razie, więc bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu należy uznać, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Z akt sprawy i odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek skarżącej z [...] października 2015 r. o stwierdzenie nieważności ww decyzji wpłynął do Ministra [...] stycznia 2016 r. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Minister zawiesił postępowanie nieważnościowe. W dniu [...] września 2016 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę na bezczynność Ministra. Z powyższego wynika, że Minister od [...] stycznia 2016 r., czyli wpływu do niego wniosku o stwierdzenie nieważności - jako organu właściwego do [...] października 2016 r., czyli zawieszenia postępowania nieważnościowego, nie podejmował żadnych czynności związanych z przedmiotem sprawy. Zatem przez ponad osiem miesięcy pozostawał w bezczynności. W trakcie zwłoki w postępowaniu nie wystosował do skarżącej pisma w trybie art. 36 K.p.a. wskazującego na przyczynę zwłoki i nowy terminy załatwienia sprawy. Przedstawiona bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa musiała skutkować orzeczeniem stwierdzającym bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] października 2015 r. w okresie od [...] stycznia do [...] października 2016 r. (punkt I wyroku). Bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku), albowiem Minister pozostawał w zwłoce ponad osiem miesięcy, czyli czterokrotnie przekroczył termin przewidziany - w art. 35 § 3 K.p.a. - na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej, jak również nie zadośćuczynił obowiązkowi zawiadomienia strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, o którym mowa w art. 36 K.p.a. Z kolei oddalenie skargi w pozostałym zakresie (punkt III wyroku) nastąpiło na skutek nieuwzględnienia wniosku skarżącej o zobowiązanie Ministra do wydania w określonym terminie aktu. Minister w chwili orzekania przez Sąd nie pozostawał bowiem w bezczynności, gdyż stan zawieszenia postępowania nieważnościowego nadal trwa. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Innymi słowy, postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność stwierdzenia bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, zawieszenie postępowania zgodnie z art. 103 K.p.a. wstrzymuje bowiem bieg terminów przewidzianych w kodeksie, w tym terminów ustanowionych w art. 35 K.p.a. Zaś zasadności zawieszenia – z racji uprawnienia strony do zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania w trybie zażalenia na podstawie art. 101 § 3 K.p.a. - nie może kontrolować Sąd w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadto wobec brzmienia art. 149 P.p.s.a. nie uczyniono też zadość żądaniu skargi zawartym w punkcie 2. Orzekając, jak w punkcie IV wyroku, Sąd miał na względzie treść art. 200 P.p.s.a. stanowiącego, że w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu przysługuje od organu administracji publicznej, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 151 oraz art. 200 i 205 § 2, a nadto art. 119 pkt 4 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. .