IV SAB/Wa 396/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia Anita Wielopolska-Fonfara, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r sprawy ze skargi W.B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. stwierdza bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku W.B. z dnia 17 czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa (poprzednio - Minister Infrastruktury i Rozwoju) grzywnę w wysokości 1000 (słownie tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz W.B. kwotę 357 (słownie trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 11 sierpnia 2015 r. W.B. wniósł skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organu II instancji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...] oraz utrzymującej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1972 r.nr [...] pozostawiającą bez uwzględnienie wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], ozn Hip "[...]" [...] dz.nr [...]. Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju zarzuciła naruszenie art. 12 §1, 35 § 1 -3, 7, 8, 77, 36 K.p.a. Wniósł o: -zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji; -stwierdzenie, że przewlekłe prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; -wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów; -zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww decyzji został złożony 17 czerwca 2014 r. Pismem z 6 listopada 2014 r. organ poinformował skarżącego, że w sprawie konieczne jest zebranie całego materiału dowodowego i wyznaczył termin do załatwienia sprawy na 31 stycznia 2015 r. Pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Do chwili wniesienia skargi organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy gdyż od 14 miesięcy od daty wszczęcia sprawy nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że niedotrzymanie przez organ terminu do załatwienia sprawy wynikało z konieczności zgromadzenia materiału dowodowego, braku możliwości ustalenia stron postępowania, także w związku z nieprzedłożeniem przez pełnomocnika dokumentów niezbędnych do ich ustalenia, co ostatecznie było powodem zawieszeniem postępowania na podstawie postanowienia z [...] września 2015 r. Organ podkreślił, że czynności związane z ustalaniem stron postępowania są czasochłonne a sprawy związane z dekretem [...] złożone, wymagające analizy rejestrów, które są często nieaktualne, co w sytuacji gdy tego rodzaju spraw jest wiele, uniemożliwia dokonanie czynności w ustawowych terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W niniejszym postępowaniu strona skarżąca wniosła zresztą o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącego przewlekłości jest postępowanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...] oraz utrzymującej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1972 r.nr [...] pozostawiającą bez uwzględnienie wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], ozn Hip "[...]" [...] dz.nr [...]. Wniosek wpłynął do organu 25 czerwca 2014 r.(prezentata). Pierwsze pismo jakie znajduje się w aktach to pismo organu do Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 6 listopada 2014 r, a więc sporządzone po 5 miesiącach od wpływu wniosku, o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej, Drugie z tej samej daty, zostało skierowanie do Urzędu Miasta [...] z prośbą o nadesłanie akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Kolejne z 6 listopada 2014 r., skierowane do pełnomocnika strony skarżącej i przewidujące termin załatwienia sprawy na 31 stycznia 2015 r. Akta własnościowe zostały przekazane 2 grudnia 2014 r (1 teczka) a zaświadczenie z ksiąg wieczystych 14 września 2014 r. Dopiero pismem z 24 sierpnia 2015 r. organ wezwał pełnomocnika do wskazania następców prawych K.B. i H.B. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało wydane 24 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie - i mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Także w przypadku przewlekłego postępowania administracyjnego nie ma znaczenia fakt z jakich powodów akt nie został podjęty a w szczególności czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co stanowi o wypełnieniu przesłanek bezczynności organu. Analiza dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wskazuje, iż od momentu przekazania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wniosku o stwierdzenie nieważności (25 czerwca 2014 r.) organ do 6 listopada 2014 r. a więc przez blisko 5 miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie w sytuacji w której czynności związane z uzyskaniem akt własnościowych i z ksiąg wieczystych powinny być podjęte niezwłocznie. Organ nie dotrzymał także ustalonego przez siebie terminu do rozpoznania sprawy. Nawiasem mówiąc akta własnościowe zostały nadesłane 2 grudnia 2014 r i składały się z jednej teczki. Czynności związane z wezwaniem strony do wskazania następców prawnych dawnych właściciele mogły być dokonane po tej dacie a nie po 10 miesiącach po otrzymaniu akt własnościowych z których zapewne wynikła stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem. Z powyższego wynika, że skarga jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że wskazany organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. Poza jednym razem, nie informował wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 K.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy. Charakter sprawy nie jest skomplikowany akta własnościowe nie były obszerne a czynności związane z tytułem prawnym do nieruchomości wywłaszczonej (w tym kwestie związane z ustaleniem stron postępowania poprzez wezwanie strony do przedłożenia stosownych dokumentów) powinny być podejmowane niezwłocznie a nie dopiero po wezwaniu strony do zaprzestania naruszania prawa. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega m.in na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza § 2 art. 149 k.p.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" w zw. z art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność, która nosi wobec tego cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy, od dnia wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności przez ponad 1 rok (od 25 czerwca 2014 r. do 24 sierpnia 2015 r. (pismo do pełnomocnika) organ poza zażądaniem akt własnościowych i zaświadczenia z ksiąg wieczystych nie podjął żadnej innej czynności w sprawie. Organ nie dotrzymał także ustalonego przez siebie terminu do załatwienia sprawy – 31 grudnia 2014 r a także po jego upływie zaniechał informowania strony o przyczynach jej niezałatwienia, do czego był zobowiązany na podstawie art. 36§ 1 K.p.a. Naruszenie zasad postępowania w zakresie niezwłoczności rozpatrzenia odwołania ma charakter oczywisty a charakter sprawy nie jest w żadnym razie ani skomplikowany ani złożony. Akta własnościowe nie były obszerne a kwestie związane z ustaleniem kręgu stron postępowania można było wyjaśnić znacznie wcześniej. Nie ma także żadnego znaczenia liczba spraw które organ musi rozpoznać, o czym była mowa we wstępnej części uzasadnienia. Dlatego też Sąd stwierdził bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia i jej rażący charakter. Jednocześnie wobec oczywistości naruszenia norm prawa w zakresie terminu do rozpoznania odwołania z jednej strony i przeszkód procesowych związanych z ustaleniem kręgu stron postępowania, co było przyczyną zawieszenia postępowania, sąd na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu brak było podstawa do określenia grzywny w maksymalnej wysokości, jak żądano w skardze ponieważ bezczynność organu na tle innych spraw rozpoznawanych przez sądy nie trwała bardzo długo (inne trwają znacznie dłużej) a organ ostatecznie, choć dopiero po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podjął czynności w sprawie. Zawieszenie postępowania w sprawie skutkuje jednocześnie brakiem podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji merytorycznej. Dopóki nie zostanie usunięta przeszkoda procesowa w postacie braków w zakresie uczestników postępowania administracyjnego dopóty sprawa nie może zostać merytorycznie rozstrzygnięta. Na marginesie wskazać należy, że co prawda to na organie spoczywa obowiązek gromadzenia materiału dowodowego i ustalania kręgu stron postępowania, to jednak strona zainteresowana powinna także aktywnie uczestniczyć w tym postępowaniu w szczególności w związku z kwestiami związanym z ustaleniem kręgu osób zainteresowanych toczącym się postępowaniem. Jako jeden ze spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości skarżący ma większą możliwość ustalenia danych pozostałych spadkobierców. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.