IV SAB/Wa 412/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. O. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania D. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018r. nr [...]; II. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej D. O. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 26 lipca 2018r. D. O. wniosła skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018r. znak: [...], orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie w terminie określonym w powołanej regulacji prawnej sprawy o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i niewskazanie przyczyn zwłoki oraz nowego terminu jej załatwienia. Podnosząc wskazane zarzuty wniosła na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na następujący przebieg zdarzeń: W dniu z 18 kwietnia 2018r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] o odmowie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Akta wraz z odwołaniem wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 7 maja 2018r. (co zostało ustalone drogą telefoniczną). Z uwagi na niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy, skarżąca wniosła ponaglenie wskazując na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 36 § k.p.a. Pomimo upływu 14 dni od wniesienia ponaglenia organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ani też nie wypowiedział się w kwestii zarzutów podniesionych w ponagleniu, mimo że winien był to uczynić w terminie 7 dni od daty otrzymania ponaglenia. Skarżąca wskazała również, że w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu, która miała miejsce w dniu 26 lipca 2018r., ustaliła że od daty wpływu odwołania nie zostało wysłane żadne pismo w sprawie i organ nie wydał postanowienia w przedmiocie złożonego ponaglenia. Skarżąca zauważyła zatem, iż od dnia złożenia odwołania do dnia złożenia skargi upłynęło ponad 3 miesiące. W tym czasie sprawa nie tylko nie została załatwiona przez organ ale organ nie poinformował również skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na przebieg postępowania oraz podkreślając, że postępowanie odwoławcze toczyło się przed organem od dnia 7 maja 2018r. (data wpływu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców) do dnia złożenia skargi na bezczynność tj. 1 sierpnia 2018r. a zatem łączny czas trwania postępowania wyniósł nie całe 3 miesiące. Organ przyznał, że zachowanie terminu określonego w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. nie było możliwe, gdyż wraz z aktami sprawy organ I instancji nie przekazał zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wyjaśnił również, że ponieważ w piśmie przewodnim z dnia 24 kwietnia 2018r. Wojewoda [...] zapowiedział nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji to organ odwoławczy oczekiwał na realizację tej zapowiedzi przy czym istnienie przeszkody do niezwłocznego zakończenia postępowania było przez organ I instancji zakomunikowane pełnomocnikowi strony skarżącej. Organ wyjaśnił również, że wobec nienadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru pismem z dnia 27 lipca 2018r. wystąpiono do organu I instancji o nadesłanie tego dokumentu, podjęto też w tym samym dniu interwencję telefoniczną. Brakujący dokument wpłynął do organu odwoławczego dopiero w dniu 27 sierpnia 2018r. i niezwłocznie potem została wydana decyzja przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (decyzja z dnia [...] sierpnia 2018r.). Zdaniem organu powyższe okoliczności winny być uwzględnione ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a. który zakłada, że do biegu terminu nie wlicza się przyczyn niezależnych od organu. Organ wskazał również, że w czasie trwania postępowania ilość spraw rozpatrywanych przez odpowiednią komórkę nie pozwala na stałe monitorowanie stanu danej konkretnej sprawy i szybką reakcję na zaniechanie organu I instancji. Tym samym w ocenie organu w sprawie nie wystąpiła bezczynność organu mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie kończy prowadzonego postępowania wydaniem w terminie stosownego aktu. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. wniesieniu ponaglenia przewidzianego w art. 37 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku skargę uznać należy za formalnie skuteczną, bowiem jak wynika z akt sprawy przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca wystosowała pismem z dnia 6 lipca 2018r. ponaglenie (wpływ do organu w dniu 12 lipca 2018r.). Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 k.p.a.). W tym miejscu należy przede wszystkim wyjaśnić, że sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach strony. W sytuacji zaś wydania przez organ stosownego aktu przed dniem orzekania przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W sprawie niniejszej sytuacja taka ma miejsce. Jak wynika z akt sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. (znak: [...]) rozpoznał odwołanie i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak sądu od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności, a jeśli tak to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Zawarty w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a., zwrot "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w prowadzeniu kontrolowanego postępowania. Niewątpliwie termin przewidziany na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. został w niniejszej sprawie przekroczony i zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu potwierdza, że od dnia złożenia odwołania, które wpłynęło do organu II instancji 7 maja 2018r., organ dopiero pismem z dnia 27 lipca 2018r. a zatem już po wpłynięciu do organu ponaglenia skarżącej (ponaglenie wniesione zostało w dniu 12 lipca 2018r. ) podjął czynności celem uzupełnienia brakującego w sprawie materiału dowodowego (zwrotnego potwierdzenia odbioru). Przy czym co trzeba podkreślić, dopiero pismem z dnia 30 sierpnia 2018r. organ poinformował stronę o przyczynach zwłoki i o nowym terminie jej załatwienia – miało to jednak miejsce po ponad 3 miesiącach od wpłynięcia do organu odwołania i po złożeniu już przez stronę ponaglenia a także skargi na bezczynność kierowanej do Sądu. Oznacza to, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie dochował terminu ustawowego do załatwienia sprawy. Wobec powyższego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Z kolei przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 7 maja 2018r., tj. od dnia wpływu odwołania do organu II instancji od decyzji Wojewody [...] do dnia wniesienia skargi – 1 sierpnia 2018r. Zauważyć przy tym należy, że odwołanie skarżącej zostało rozpoznane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców [...] sierpnia 2018r., zatem już po wpłynięciu skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., bowiem od momentu wpłynięcia odwołania do wniesienia skargi (na co wskazano powyżej) minęło prawie 3 miesiące, co nie jest znacznym przekroczeniem terminu. Sąd wziął również pod uwagę, że organ został poinformowany przez organ I instancji, iż po uzyskaniu z poczty zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji zostanie ten dokument przesłany do organu II instancji - miał zatem podstawy przypuszczać, że dokument ten niezwłocznie zostanie dosłany przy czym co istotne strona również o powyższym była poinformowana. Uwzględniono przy tym, że jak wynika z odpowiedzi na skargę organ we wskazanym okresie rozpoznawał znaczną ilość spraw ( w maju 2018r. – blisko 8700 spraw, w sierpniu 2018r. – ok. 8500 spraw), co niewątpliwie utrudnia bieżące śledzenie czy w danej sprawie organ I instancji nadesłał wskazywane przez siebie w piśmie przekazującym dokumenty. Sąd miał również na względzie, że po wniesionym przez stronę ponagleniu organ podjął niezwłocznie prawidłowe czynności oraz że [...] sierpnia2018r. wydane w sprawie zostało rozstrzygniecie. Powyższe zdaniem Sądu nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny oraz nie znalazł uzasadnienia dla przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że odwołanie zostało już rozpoznane. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3, art.149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punktach od I-III sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt IV sentencji)