IV SAB/Wa 42/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. stwierdza przewlekłość postępowania; 2. orzeka, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego; 3. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. K. (określana dalej jako: "skarżąca") pismem z 4 grudnia 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji [...] kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego, o obsadzie początkowej 61.000 szt./instalację/cykl o łącznej wydajności 1464000 szt./cykl (5856 DJP) oraz 10 248 000 szt/rok (40992 DJP) w obrębie Fermy [...] w miejscowości K., gm. W. w granicach działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wójt Gminy W. decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmówił skarżącej wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie i eksploatacji [...] kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego, o obsadzie początkowej 61.000 szt./instalację/cykl o łącznej wydajności 1464000 szt./cykl (5856 DJP) oraz 10 248 000 szt/rok (40992 DJP) w obrębie Fermy [...] w miejscowości K., gm. W. w granicach działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję Wójta Gminy W. z [...] czerwca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pismem z 5 września 2013 r. Wójt Gminy poinformował o przedłużeniu postępowania w sprawie, zaś postanowieniem wydanym [...] marca 2014 r. organ zawiesił postępowanie. Postanowienie to zostało uchylone w całości. Następnie pismem z 29 września 2014 r. skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność organu, wskazując, iż od momentu uchylenia decyzji Wójta Gminy W. z [...] czerwca 2013 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do momentu wniesienia zażalenia upłynęło 7 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2014 r. nr [...] uznało zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy W. dodatkowy 30-dniowy termin załatwienia sprawy. Pismem z 18 listopada 2014 r. Wójt Gminy W. dokonał obwieszczenia o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wskazał jednocześnie, iż przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 grudnia 2014 r. Skarżąca pismem z 4 grudnia 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej realizacji ww. przedsięwzięcia. W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jak również o orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości czterokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, tj. w wysokości 14.600,24 zł. W ocenie skarżącej działania organu w niniejszej sprawie prowadzony były pozorne i zmierzały do przedłużenia postępowania. Podała, że pomimo wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminu do załatwienia sprawy, Wójt Gminy stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie decyzji w terminie zakreślonym przez Kolegium, ze względu na istniejący obowiązek ogłoszenia Obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem Skarżącej takie działanie organu nie jest zasadne i zmierza jedynie do przedłużenia postępowania. Podkreśliła, iż Wójt dokonywał już obwieszczenia w niniejszej sprawie (zawiadomienie Wójta Gminy W. z [...] maja 2013 r. nr [...]), jak również zainteresowanie osoby złożyły zastrzeżenia, które to okoliczności Wójt wziął pod uwagę wydając decyzję z [...] czerwca 2013 r. Doszło również do wydania opinii i dokonania uzgodnień przez uprawnione do tego podmioty, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W opinii skarżącej nie ma zatem powodów do ponownego wykonywania powyższych czynności. W decyzji z [...] lipca 2013 r. uchylającej decyzję Wójta z [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Wójt Gminy W. zebrał cały przewidziany ustawą materiał dowodowy, jednak wyciągnął z niego nieprawidłowe wnioski. Powyższe oznacza, że nie ma aktualnie potrzeby ponawiania powyższych czynności. Ponadto po przytoczeniu treści art. 11 ust. 9 i ust. 7 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm.) podniosła, że z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie upłynęły terminy o których mowa w ww. przepisach należy stwierdzić, iż Wójt winien wydać decyzję uwzględniającą żądanie skarżącej, stosownie do art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Wójta wszelkie czynności w sprawie podejmowane były zgodnie z obowiązującym prawem i w jego granicach oraz w terminie. Wyjaśnił, że ogłoszenie Obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej jest czynnością obligatoryjną wynikająca z przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.), do której organ był zobowiązany. Wójt zwrócił także uwagę, że sprzeczne jest powoływanie się przez skarżącą z jednej strony na art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a z drugiej wnoszenie skargi na przewlekłość postępowania. Podała, że skoro skarżąca uznaje nie rozpatrzenie wniosku w terminie za wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem, to bezcelowe powinno być wnoszenie przez nią rzeczonej skargi. Końcowo podniósł, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy W. wydał już [...] grudnia 2014 r. decyzję nr [...], w której odmówił wydania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. W doktrynie wyrażane jest natomiast stanowisko, że jeżeli w okresie między datą złożenia skargi, a datą jej rozpoznania organ administracji wydał decyzję, należy uznać, że na dzień rozpoznawania sprawy przez sąd nie istniał stan bezczynności. Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy taka decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. W takim przypadku sąd powinien umorzyć postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), wskazywanej dalej jako p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach, w których należy wydać decyzję administracyjną, niektóre kategorie postanowień, względnie inny akt lub podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak też pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. O dopuszczalności omawianej skargi decyduje, zgodnie z art. 52 § 1 wskazanej ustawy, uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie - stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy. Sąd nie jest natomiast władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Nadto, w razie uwzględnienia takiej skargi, sąd wyłącznie, w myśl art. 149 § 1 tej ustawy zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (poprzez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności) nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też co do rodzaju czynności jakie organ powinien podjąć w sprawie. Niewątpliwie zgodnie z przepisem art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), wskazywanej dalej jako K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącym do załatwienia sprawy. Powyższa zasada pozostaje w bezpośrednim związku z art. 7 i 8 K.p.a. zobowiązującymi wymienione organy do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wyrażona natomiast w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania, została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw -załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do wskazanych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Realizacji zasady wyrażonej w art. 12 K.p.a. służyć mają instytucje skargi na bezczynność oraz wprowadzona z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez ustawę z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Żadna z ww. ustaw nie definiuje jednak zarówno pojęcia "bezczynność", ani też pojęcia "przewlekłość postępowania". W różny sposób pojęcia te definiowane są zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję Wójta Gminy W. z [...] czerwca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pismem z 5 września 2013 r. Wójt Gminy poinformował o przedłużeniu postępowania w sprawie, zaś postanowieniem wydanym [...] marca 2014 r. organ zawiesił postępowanie. Postanowienie to zostało uchylone w całości. Następnie pismem z 29 września 2014 r. skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność organu, wskazując, iż od momentu uchylenia decyzji Wójta Gminy W. z [...] czerwca 2013 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do momentu wniesienia zażalenia upłynęło 7 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2014 r. nr [...] uznało zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy W. dodatkowy 30-dniowy termin załatwienia sprawy. Pismem z 18 listopada 2014 r. Wójt Gminy W. dokonał obwieszczenia o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wskazał jednocześnie, iż przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 grudnia 2014 r. Decyzja Wójta odmowie wydania zgodny na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem strony skarżącej, wydana została [...] grudnia 2014 r. Na ogół przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy organ mimo upływu ustawowego terminu nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowania przed tym organem. Ów brak czynności skutkujący oceną, iż organ jest bezczynny, jest czymś odmiennym niż stan określony mianem przewlekłego prowadzenia postępowania. W judykaturze nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiej mowa w przepisie art. 12 K.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania. Załatwienie sprawy administracyjnej przed datą orzekania przez sąd administracyjny, nie zwalniało Sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 17 maja 2011 r., a ustalonym przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173), w § 1 zdanie drugie, mowa jest o stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nacechowane były rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Tym samym należy przyjąć, że użycie w art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie zwalnia sądu od orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości, czy bezczynności organu. Oceniając, w kontekście art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy W. z [...] czerwca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a kolejna decyzja została wydana przez Wójta [...] grudnia 2014 r. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Jak wynika bowiem z przytoczonego wyżej przebiegu sprawy organ nie podejmował czynności w przewidzianym przez K.p.a. terminie (co zostało opisane w postanowieniu SKO w [...] z [...] października 2014 r. uznającym zażalenie na bezczynność za uzasadnione) i nie wystosowywał w każdym przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy, które wystąpiły w sprawie, zawiadomień o przedłużeniu terminu jej załatwienia (po wydaniu postanowienia z [...] października 2014 r. przez SKO w [...], Wójt [...] listopada 2014 r. wystosował takie zawiadomienie). Oceniając tok i częstotliwość podejmowanych przez organ czynności wypadało uznać zasadność skargi stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, jednakże przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Organ co prawda naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 K.p.a., ale nie dopuścił się tego w stopniu rażącym. Jak już wcześniej sygnalizowano, pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tymczasem rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości postępowania. Taką dodatkową cechą mogą być znaczne odstępy czasu między podejmowanymi czynnościami, czy powtarzanie czynności już przeprowadzonych z poszanowaniem przepisów procesowych, bądź podejmowanie czynności, które nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy bowiem uwzględnić fakt, że decyzja Wójta była uwarunkowana wydaniem aktów przez inne organy (np. opinii PPIS w [...] z [...] stycznia 2013 r., postanowienia RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2013 r.), a organ pismami z 31 marca 2014 r. oraz z 14 kwietnia 2014 r. wzywał inwestora do uzupełnienia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1) i 2) wyroku. Zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 3) wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego.