IV SAB/Wa 42/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] w [...] - Okręg [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1992 r., w części; II. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przewlekle prowadził postępowanie w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, V. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżącej [...] w [...] - Okręg [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/ Wa 42/17 UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. [...] w [...] Okręg [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość postępowania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 listopada 2012r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1992r. w części dotyczącej przekazania gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] obręb [...]. Skarżący zarzucił postępowaniu prowadzonemu przez Ministra rażące naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 kpa przez przewlekłe prowadzenie i niezałatwienie sprawy pomimo upływu 3 lat od chwili przekazania wniosku wg właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W związku z tymi zarzutami wniósł o: - zobowiązanie Ministra na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1992r. w części dotyczącej przekazania gruntu położonego w [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], na podstawie której właścicielem nieruchomości stała się Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, ewentualnie do innego zakończenia postępowania, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, - wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny w wysokości 1000 zł, - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, - zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając żądania skarżący wskazał, że wystąpił w dniu 14 listopada 2012r. do Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej przekazania gruntu. Pismem z dnia 30 grudnia 2013r. wniosek został przekazany wg właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pomimo upływu terminu do rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa., do dnia złożenia skargi nie została wydana decyzja w sprawie. Wnioskodawca otrzymywał jedynie kolejne pisma z informacją o nowym terminie rozpoznania sprawy, w których jako uzasadnienie przesunięcia terminu podawano dużą ilość tego rodzaju spraw, które muszą być rozpoznawane według kolejności wpływu. W ocenie skarżącego wyjaśnienie to nie może być uzasadnioną podstawą nieterminowego i przewlekłego załatwiania sprawy. Skarżący podkreślił, że nie przyniosły skutku w postaci rozstrzygnięcia sprawy doręczone organowi w dniach 20 lipca 2016r. i 31 października 2016r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że w ostatnim zawiadomieniu z dnia 9 grudnia 2016r. został poinformowany o konieczności przesunięcia terminu rozpatrzenia sprawy ze względu na konieczność zgromadzenia akt sprawy. Zarzucił więc, że dopiero po upływie prawie 3 lat Minister podjął jakiekolwiek czynności merytoryczne w sprawie. Okoliczności te zdaniem skarżącego wskazują, że przewlekłość postepowania ma charakter rażącego naruszenie prawa, dlatego uzasadniony jest wniosek o nałożenie grzywny na organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że ze względu na dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu, strona była informowana, że wniosek zostanie rozpatrzony w późniejszym terminie. Jednocześnie poinformował, że pismami z dnia 3 kwietnia 2014r., 10 sierpnia 2016r. i 7 grudnia 2016r. występował bezskutecznie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie akt sprawy niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Ponadto pismem z dnia 8 grudnia 2016r. wystąpił o nadesłanie akt także do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...]. W ocenie organu oznacza to, że podejmował w sprawie działania niezbędne do rozpatrzenia sprawy, a oczekiwanie przez organ od 3 kwietnia 2014r. na akta sprawy nie może być uznane za przewlekłe prowadzenie postępowania. Następnie pismem z dnia 9 marca 2017r. organ poinformował, że zaskarżone postępowanie zostało zakończone wobec wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] marca 2017r. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie przewlekłości. Sąd rozpatrując skargę na przewlekłość kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W rozpatrywanej sprawie skarżący dwukrotnie wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa pismami z dnia 18 lipca 2016r. i z 25 października 2016r. Należy podkreślić, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje wówczas, gdy można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W rozpoznawanej sprawie, po przekazaniu według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 2 stycznia 2014r. wniosku z 13 listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1992r., po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. W ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13 - LEX nr 1363047). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy P.p.s.a., czy też nie. Tym samym wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie co do zaistnienia stanu przewlekłości. W judykaturze nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiej mowa w przepisie art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania; względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza niewątpliwie zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych przestojów. Oceniając tok podejmowanych przez organ czynności należało uznać skargę za zasadną, gdyż niewątpliwie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, organ od momentu wszczęcia postępowania działał w sposób opieszały i nie podejmował działań mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zdaniem sądu w sposób nieuzasadniony przetrzymywał sprawę bez nadania jej rzeczywistego biegu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę twierdzi, że podejmował działania zmierzające do pozyskania materiału dowodowego w sprawie, sugerując tym samym, że podejmował działania niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Niewątpliwie należy uznać, że tego rodzaju działania mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zgromadzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc umożliwiający rozpoznanie sprawy jest podstawowym obowiązkiem organu. Jednak opracowanie pisma kierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 3 kwietnia 2014r. o nadesłanie akt sprawy, a więc po trzech miesiącach od przekazania organowi wniosku do rozpatrzenia i brak zainteresowania nieudzieleniem odpowiedzi, a tym samym brak zainteresowania sprawą, aż do czasu złożenia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może być uznane za prowadzenie postępowania z należytą starannością. Organ aż do rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia 9 marca 2017r. koncentrował swoje wysiłki w tym postępowaniu głównie na kierowaniu do wnioskodawcy zawiadomień o konieczności przedłużenia postępowania i wyznaczaniu kolejnych terminów rozstrzygnięcia sprawy, co kilka następnych miesięcy. W pismach z dnia 4 kwietnia 2014r., 2 czerwca 2014r., 1 sierpnia 2014r., 1 października 2014r., 2 grudnia 2014r., 2 lutego 2015r., 31 marca 2015r., 30 czerwca 2015r., 23 grudnia 2015r. i 16 czerwca 2016r. usprawiedliwiał wydłużenie postępowania dużą ilością tego typu spraw i koniecznością ich rozpatrywania według kolejności wpływu. W pismach zaś z dnia 9 grudnia 2016r. i 1 lutego 2017r. kierowanych do strony niemal po dwóch latach od przekazania wniosku do rozpoznania usprawiedliwiał konieczność dalszego oczekiwania na rozpatrzenie sprawy koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego. Pismo do wnioskodawcy o doprecyzowanie złożonego wniosku i uzasadnienie interesu prawnego w tym postępowaniu organ wystosował dopiero w dniu 11 stycznia 2017r. Trzeba podkreślić, że zarówno to pismo, jak też pisma do [...] Urzędu Wojewódzkiego (z dnia 10 sierpnia 2016r. i 7 grudnia 2016r. – k. 48 t. 3/4) oraz do Agencji Nieruchomości Rolnych (z dnia 8 grudnia 2016r.- k. 49 t. 3/4) organ opracował dopiero po wniesieniu wezwań do usunięcia naruszenia prawa i to również nie były działania będące wynikiem natychmiastowej reakcji organu. Następnie należy podkreślić, że po uzyskaniu odpowiedzi od wnioskodawcy i materiałów przekazanych przez wnioskodawcę i Agencję Nieruchomości Rolnych organ nie pozyskał już żadnych materiałów dowodowych, a mimo to, podjął w sprawie rozstrzygnięcie dopiero w dniu 9 marca 2017r., a więc po upływie dwóch miesięcy od wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. Nie było więc żadnych obiektywnych przeszkód w sprawnym pozyskaniu materiału dowodowego wystarczającego zdaniem organu do rozpatrzenia sprawy bezpośrednio po przekazaniu organowi wniosku do rozpoznania. Tak więc organ niezasadnie, z naruszeniem wynikających z art. 12 kpa w zw. z art. 35 kpa zasad prowadzenia postępowania przedłużał jego tok, pozorując jedynie zainteresowanie sprawą. Organ w istocie w trwającym 3 lata postępowaniu dbał o dochowanie obowiązku wynikającego z art. 36 kpa, który stosował swobodnie i dowolnie. W ocenie Sądu, podawane pierwotnie przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy ze spiętrzeniem podobnych spraw nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). Trzeba podkreślić, że nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych. Obowiązkiem organu jest tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Sąd uznał zatem, że przewlekłe prowadzenie postępowania jest naganne i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak stosownej aktywności organu, tym bardziej, że organ I instancji przez okres prawie dwóch lat nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. ocenił, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak koniecznej aktywności organu i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie, przez co organ zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zarówno zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też sytuację faktyczną organu związaną z dużą ilością spraw do rozpatrzenia, a także biorąc pod uwagę żądanie skargi w tym zakresie. Ze względu na wydanie przez organ decyzji w dniu [...] marca 2017r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992r., a zatem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i zakończenie stanu przewlekłości, sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania decyzji. Zobowiązywanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku stało się bezprzedmiotowe ( art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.