IV SAB/Wa 427/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: sędzia WSA Anna Sękowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.I. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W.I. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. E. H. I. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej K.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący podniósł, że w dniu [...] lutego 2018 r. wniósł o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo upływu ponad 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, organ nie wydał decyzji w sprawie. Nie poinformował również o przyczynach zwłoki i planowanym terminie zakończenia postępowania. Skarżący zarzucił niezałatwienie sprawy w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...]. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga, 3) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżący, składając wniosek, nie załączył do akt sprawy dokumentów, na które powołuje się we wniosku, potwierdzających spełnienie przesłanek ustawowych. Skoro wniosek zawierał braki formalne, pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżący został wezwany do ich uzupełnienia. Braki zostały uzupełnione [...] kwietnie 2018 r. W toku postępowania cudzoziemiec zmienił stanowisko pracy, na którym miał podjąć zatrudnienie z przedstawiciela handlowego na specjalistę do spraw reklamy medialnej i radiowej. W dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy. W dniu [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał [...] lipca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący złożył ponaglenie do organu II instancji. Decyzją z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] sierpnia 2018 r. wpłynęła skarga na bezczynności. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. Liczba wniosków o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej składanych do Wojewody [...] w miesiącu maju 2018 r. w porównaniu do maja 2017 r. wzrosła o 44,28 %, natomiast w stosunku do adekwatnego okresu 2013 r. wzrosła aż o 485,84 %. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje: Skargę na bezczynność w tej sprawie należy uwzględnić, albowiem sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Oznacza to, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie ma racji Wojewoda, że wydanie decyzji przed rozpatrzeniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, nie może uzasadniać samo w sobie oddalenia skargi ani umorzenia postępowania w całości (zob. wyr. NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16). W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej. Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 P.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu [...] lutego 2018 r. W toku postępowania (w dniu [...] marca 2018 r.) cudzoziemiec zmienił stanowisko pracy, na którym miał podjąć zatrudnienie z przedstawiciela handlowego na specjalistę do spraw reklamy medialnej i radiowej. W dniu [...] kwietnia 2018 r. wpłynęła do organu zapowiedź ponaglenia. W tym samym dniu ([...] kwietnia 2018 r. data nadania wezwania, k. 29) organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku (okazanie do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży, przedłożenie kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy, uzupełnienie wniosku w części [...]). Ponadto organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych. Braki zostały uzupełnione [...] kwietnie 2018 r., w tym samym dniu skarżący stawił się w urzędzie wojewódzkim. W dniu [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał [...] lipca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący złożył ponaglenie do organu II instancji. Decyzją z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminów, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza z tego powodu że poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku dopiero po upływie półtora miesiąca od wpływu wniosku. Tak długiego okresu czasu oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków wniosku nie uzasadnia to, że w dniu [...] marca 2018 r. cudzoziemiec zmodyfikował swój wniosek, w zakresie stanowiska pracy. Czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, na którego podstawie możliwe byłoby wydanie rozstrzygnięcia, zostały podjęte dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r. (wystąpienie o informacje wskazane w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Konieczność pozyskania informacji wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika wprost z przepisu regulującego zakres postępowania dowodowego i ma charakter rutynowy. Oznacza to, że czynności te były podejmowane w znacznej odległości czasowej nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Ponadto, organ nie zawiadomił skarżącego o niemożliwości rozpatrzenia wniosku w terminie i nie wyznaczył nowego terminu zakończenia postępowania. Decyzja została wydana dopiero po ponad 6 miesiącach od wpływu wniosku. Tym samym, uwzględniając rutynowy charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i naruszył art. 35 i 36 K.p.a. Przekroczenia terminów, określonych w K.p.a. nie mogą uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). Jednocześnie Sąd miał na uwadze, że skarżący w toku postępowania zmodyfikował wniosek, jednakże nie był to taki rodzaj zmiany treści wniosku, który wymagał ponownie szeregu czynności. Ponadto, Sąd uwzględnił, że stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi, który ukończył 13 rok życia, zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta [...] Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). W konsekwencji Sąd nie wliczył do terminu załatwienia sprawy okresu od [...] czerwca 2018 r. (data wystąpienia do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego) do [...] lipca 2018 r. (data upływu terminu na przekazanie informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach). Sąd nie wliczył do terminu załatwienia sprawy także okresu od [...] kwietnia 2018 r. (data wezwania do uzupełnienia braków wniosku) do [...] kwietnia 2018 r. (data uzupełnienia wniosku) jako okresu opóźnienia spowodowanego z winy strony, o którym mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Mając powyższe względy na uwadze w ocenie Sądu organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Analiza czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy nie daje podstaw do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia to również za brakiem wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej. Postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.