IV SAB/Wa 428/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania odwołania R. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzez skarżącego R. S. sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzez skarżącego R. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. S. w piśmie z dnia 24 października 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego odwołanie R. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. wpłynęło do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu 13 kwietnia 2015 r. W piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. R. S. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania. Pismem z dnia 13 listopada 2015 r. organ poinformował strony, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie ma możliwości załatwienia sprawy w terminie zakreślonym w art. 35 k.p.a. i jako przewidywany termin wskazał 31 grudnia 2015 r. W tej samej dacie organ zwrócił się do autorów operatu szacunkowego o wyjaśnienie, czy uwzględnienie określonej w nim konkretnej transakcji miało wpływ na obliczenie wartości nieruchomości. Odpowiedź na powyższe pismo wpłynęła do organu w dniu 7 grudnia 2015 r. W dniu 15 września 2016 r. skarżący złożył ponowny wniosek o usunięcie naruszenia prawa domagając się rozpoznania odwołania. W dniu 28 października 2016 r. rzeczoznawcy majątkowi przesłali drogą elektroniczną informację o braku możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania R. S. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Minister stwierdził, że w rozpoznanej sprawie nie zachodzi bezczynność. Organ wskazał, że zasada szybkości i prostoty postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem dążenie organu do szybkiego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej. Wywodzono, że organ II instancji szczególną uwagę poświęcił ocenie operatów szacunkowych, które miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przyspieszyło postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, postępowanie w zakresie obejmującym zobowiązanie organu administracji do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z powyższych względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji. Wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje jednak, w świetle treści art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a., że postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, oraz stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brzmienie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. powoduje, że nawet, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracji wydał rozstrzygnięcie, to sąd administracyjny, na podstawie akt sprawy, musi dokonać oceny, czy organ ten, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, dopełniając obowiązków płynących z art. 12, a także z art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej również jako K.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ogólny obowiązek szybkiego działania został skonkretyzowany w art. 35 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3, co znajduje potwierdzenie w treści art. 35 § 4 K.p.a. W myśl art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazano, odwołanie R. S. wpłynęło do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu 13 kwietnia 2015 r. Zatem określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin na rozpatrzenie odwołania rozpoczął bieg w dniu 14 kwietnia 2015r. Minister nie wydał decyzji w zakreślonym jednomiesięcznym terminie, a jedyne podjęte przez niego czynności, które znalazły odzwierciedlenie w aktach sprawy, to zawiadomienia z dnia 13 listopada 2015 r., zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r. i datowane na ten sam dzień pisma skierowane do autorów operatu szacunkowego oraz przesłanie w dniu 11 lutego 2016 r. drogą elektroniczną do R. K. - rzeczoznawcy majątkowego zapytanie czy wysłał on odpowiedź w przedmiocie operatu szacunkowego. Podkreślić przy tym należy, że odwołanie do organu wpłynęło w dniu 13 kwietnia 2015 r., a w dniach 12 listopada 2015 r. i 15 września 2016 r. zostały przez stronę złożone wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić należy, że w okresie od 13 kwietnia 2015 r., to jest daty wpłynięcia odwołania do organu, do 12 listopada 2015 r. daty złożenia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czyli przez okres 7 miesięcy w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. odwołanie powinno być rozpoznane w terminie 1 miesiąca. Organ też nie zastosował się do treści art. 36 § 1 K.p.a. i nie poinformował strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i o jej przyczynach. Jedynie takie zawiadomienie zostało wysłane dopiero w dniu 13 listopada 2015 r. i było jedynym dokonanym w sprawie, pomimo, że decyzja została wydana dopiero w dniu 2 listopada 2016 r. Wbrew stanowisku organu poza uzyskaniem informacji, że brak jest możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, w sprawie nie zgromadzono innych materiałów dowodowych. Odwołanie zostało zaś rozpoznane w termie 19 miesięcy od jego wpływu do organu II instancji. W ocenie Sądu opisane działanie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) i narusza będące jej konsekwencją obowiązki organu administracji, określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. Minister wydał bowiem decyzję po ponad półtora roku od wpłynięcia odwołania, jedynie raz w ciągu tego okresu zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Jedyną czynnością, której podjęcie w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. dokumentują akta sprawy zwrócenie się do rzeczoznawców majątkowych w przedmiocie dotyczącym wyjaśnień, co do operatu szacunkowego. Takie działanie organu świadczy o jego bezczynności i to mającej charakter rażący. Zauważyć należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie zostało ustawowo zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do przypadków bezczynności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu administracji wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Stwierdzone przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być uznane za znaczące, ewidentnie wskazujące na zaniedbanie organu administracji. Stopień przekroczenia terminu, jak i czynności podjęte przez Ministra po wpłynięciu odwołania, świadczą o zaistnieniu w sprawie rażącej bezczynności. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę rozpatrywana sprawa nie wymagała podejmowania skomplikowanych i czasochłonnych czynności. Okoliczność ta nie może więc usprawiedliwiać prawie 19 miesięcznego okresu czasu jaki był niezbędny organowi dla rozpatrzenia odwołania. Organy powinny tak organizować pracę swoich komórek organizacyjnych, aby należcie wywiązywać się z nałożonych na nie zadań. Powyższy okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania przesądza o konieczności stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. nie stanowi odszkodowania za poniesione przez skarżącego szkody. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.., orzekł jak w pkt 1 sentencji 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji, 4. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 4 sentencji. W pozostałym zakresie skarga jako niezasadna została oddalona w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.