IV SAB/Wa 429/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. i S. R. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; Pismem z dnia 19 maja 2015r. A. R. oraz S. R. działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...], podnosząc że w 2003r. zwrócili się do Prezydenta [...] z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania z nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, ulicę [...] i ulicę [...]. W 2012r. przeprowadzono rozprawę administracyjną podczas której strony zaakceptowały wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym. Od tego czasu strony były informowane o nowych terminach zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy pełnomocnik skarżących złożył zażalenie do Wojewody [...] w związku z bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Akta sprawy zostały przekazane do Prezydenta [...], jednak pomimo upływu wyznaczonego przez Wojewodę dwumiesięcznego terminu sprawa nie została załatwiona. Mając na uwadze powyższa, skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania stosownej decyzji w sprawie, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Prezydenta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za przewlekłość postępowania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i w przewidzianym przez prawo terminie nie wydał stosownej decyzji kończącej postępowanie. Zdaniem skarżących zwłoka organu nie znajdowała żadnego usprawiedliwienia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że sprawa była skomplikowana i w jej toku podejmowano szereg czynności. Wskazano też, że do Prezydenta [...] wpłynęła ogromna liczba spraw dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości. Pismem procesowym z dnia 11 sierpnia 2015r. Prezydent [...] poinformował Sąd, że sprawa z wniosku skarżących w przedmiocie odszkodowania została załatwiona decyzją organu z dnia [...] lipca 2015 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 304/15 umorzył postępowanie w zakresie bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku), zasądził od Prezydenta [...] na rzecz A. R. i S. R. solidarnie kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku). W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia i uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Okoliczność taka ma miejsce w sprawie, bowiem decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015r. orzeczono o odszkodowaniu, co uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Równocześnie Sąd wskazał, że w jego ocenie zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem organ podejmował w sprawie różne czynności wymagane przepisami procedury administracyjnej, m.in. powołał w sprawie biegłego od szacowania wartości nieruchomości, przeprowadził rozprawę administracyjną, wysyłał do stron pisma informujące o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Prezydent [...] złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając pkt 2 wyroku Sądu I instancji w zakresie, w jakim orzeczono, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 30/16 uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2, tj. w zakresie uznania że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz odstąpił od zasądzenia od A. R. i S. R. na rzecz Prezydenta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż uzasadnienie wyroku powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia. Natomiast sporządzone uzasadnienie wyroku WSA i podane w nim motywy rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 nie są skorelowane z samym rozstrzygnięciem. Orzekając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w uzasadnieniu Sąd I instancji podał argumenty przemawiające za stanowiskiem odmiennym, że bezczynność ta takiego charakteru nie miała. Nie jest w tej sytuacji możliwe poznanie stanowiska Sądu I instancji i zastosowanych kryteriów oceny stopnia naruszenia prawa, zaś wobec podanych przez WSA argumentów brak jest pewności, że ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd odpowiada podjętemu rozstrzygnięciu. NSA wskazał nadto, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażone w orzeczeniu wiążą organy i sądy. Nie może zatem budzić wątpliwości, jakie stanowisko zostało przez sąd zajęte w sprawie i z jakich powodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.",. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518). W rozpoznanej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 30/16. We wskazanym wyroku NSA uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie umorzenia postępowania dotyczącego bezczynności zalecił natomiast dokonanie oceny czy bezczynność miała charakter rażący i przedstawienie w uzasadnieniu całego toku postępowania, w którym Prezydent [...] pozostawał bezczynny. Rzeczą Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę było zatem ustalenie czy bezczynność Prezydenta [...] cechowała się rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając zatem brzmienie art. 190 p.p.s.a., w ślad za zaleceniami zawartymi w powołanym powyżej wyroku, Sąd dokonał oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Prezydenta [...] i stwierdził iż należy przypisać jej cechę rażącości. Dokonując we wskazanym zakresie oceny bezczynności Prezydenta [...], Sąd w pierwszym rzędzie wskazuje, iż w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).. W niniejszej sprawie pomimo, że od dnia złożenia wniosku do dnia jego załatwienia upłynęło ponad 11 lat (wniosek złożony w dniu 10 grudnia 2003 r., decyzja wydana w dniu [...] lipca 2015 r.), ocena czy bezczynność ma charakter rażący ograniczona jest do okresu postępowania trwającego od dnia 17 maja 2011 r. W tym dniu wszedł bowiem w życie przepis nakazujący sądom administracyjnym stwierdzanie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru bezczynności jakiej dopuścił się Prezydent [...] w zakreślonym powyżej okresie, Sąd wskazuje, iż od dnia 17 maja 2011 r., do dnia rozstrzygnięcia sprawy upłynął okres 4 lat i 2 miesięcy. Jak wynika z akt sprawy organ w tym czasie podjął następujące czynności: - 3 czerwca 2011 r. – informacja w trybie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia akt sprawy oraz pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy; - 25 stycznia 2012 r. – wezwanie skarżącego na rozprawę; - 25 stycznia 2012 r. – informacja w trybie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia akt sprawy w tym sporządzenie operatu a po jego uzyskaniu wyznaczenie rozprawy; - 1 lutego 2012. – pismo do ZDM o udzielenie informacji dotyczących nieruchomości odnośnie których odszkodowania domagali się skarżący; - 13 luty 2012 r. – pisma wzywające skarżących na przesłuchanie na daty 6 i 8 marca 2012 r. Przesłuchanie w dniu 8 marca nie odbyło się z winy strony; - 21 maja 2012 pismo z ZDM stanowiące odpowiedź na pismo z dnia 1 lutego 2012 r.; - 31 maja 2012 r. wezwanie na przesłuchanie na dzień 4 lipca 2012 r. - 4 lipca przesłanie S. R. i S. R.; - 5 października 2012 r. – zawiadomienie w trybie art. 36 k.p.a. wraz z informacją, że w dniu 28 września 2012 r,, zlecono wykonanie operatu szacunkowego; wyznaczenie terminu zakończenia sprawy na koniec II kwartału 2013 r. - 12 grudnia 2012 r, - rozprawa administracyjna; - 3 lipca 2013 r. – wyznaczenie terminu zakończenia sprawy na dzień 31 marca 2014 r.; - 11 kwietnia 2014 r. - wyznaczenie terminu zakończenia sprawy na dzień 31 października 2014 r.; - 23 stycznia 2015 r. - wyznaczenie terminu zakończenia sprawy na dzień 30 czerwca 2015 r.; - 29 maja 2015 r. - wyznaczenie terminu zakończenia sprawy na dzień 30 października 2015 r. - [...] lipca 2015 – decyzja kończąca postępowanie. W ocenie Sądu, wskazana powyżej sekwencja zdarzeń uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała charakter rażący. Jakkolwiek bowiem analiza akt wskazuje, że w roku 2012 organ podejmował czynności w okresie, który nie może nosić miana "bezzwłocznego", ale jednak był uzasadniony ilością spraw prowadzonych przez organ, to już w latach następnych, organ ograniczył się jedynie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy. Przy tym warto wskazać, że były to terminy odległe, co w ocenie Sądu w żaden sposób nie może zostać usprawiedliwione ani ilością prowadzonych spraw, ani stopniem skomplikowania tej konkretnej sprawy. Warto również nadmienić, że organ zignorował termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewodę [...] w postanowieniu wydanym na skutek rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Prezydenta [...]. Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że Sąd stwierdzając przewlekłość postępowania organu administracji publicznej, która to przewlekłość postępowania wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. może ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej przez art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie taki wniosek nie został złożony przez skarżących, a Sąd nie zasądził jej z urzędu. Sąd uznał bowiem, że wobec zakończenia postępowania przez organ oraz faktu, że grzywna winna mieć charakter dyscyplinujący organ, jak również okoliczność że grzywna wypłacana jest ze środków budżetowych, którymi dysponuje organ, zatem z uwagi na ich ograniczony zakres oraz konieczność wydatkowania ich na realizację zadań powierzonych organowi, suma ta nie może stanowić odszkodowania za pozostawanie organu w bezczynności, ale ma raczej służyć dyscyplinowaniu organu w dążeniu do rozpatrywania sprawy w przewidzianym prawem terminie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.