IV SAB/Wa 434/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku Skarżącej z 19 lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...], zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga; 3. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032, dalej P.p.s.a.) wniosła o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 4. przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art 154 § 6 P.p.s.a.; 5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; W uzasadnieniu skargi Strona wyjaśniła, że w dniu 19 lutego 2018 r. wniosła o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Pomimo upływu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, które zmierzałyby do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Poza tym Skarżąca podniosła, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zawiadomienie zostało skierowane do pełnomocnika dopiero po wniesieniu ponaglenia w sprawie, wtedy też dopiero organ podjął jakiekolwiek czynności zamierzające do rozpoznania wniosku. Strona wskazała, że powyższe przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tych okolicznościach – w ocenie Strony - uzasadniony jest też wniosek o przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżąca bowiem oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilkunastu miesięcy, a takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 lutego 2018 r. O. K., ob. [...], wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na małżeństwo z obywatelem polskim. Wniosek zawierał braki formalne. Tym samym pismem z dnia 8 maja 2018 r. cudzoziemka została wezwana do ich uzupełnienia oraz do uiszczenia opłaty za zezwolenie. Braki zostały uzupełnione dniu 16 maja 2018 r. W dniu 12 czerwca 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 207 ust. 1 z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 12 lipca 2018 r. W dniu 23 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenie w sprawie do organu II instancji, do dzisiejszego dnia Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie rozpoznał ww. ponaglenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 27 sierpnia 2017 r. cudzoziemka została wezwana do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony, m.in.: kopii dowodu osobistego męża, aktów urodzenia dzieci (jeśli małżonkowie posiadają wspólne dzieci) oraz dokumentów potwierdzających wspólne zamieszkanie i wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. W wezwaniu znalazła się informacja o terminie załatwienia sprawy do dnia 29 października 2018 r. Tego samego dnia tut. organ zwrócił się do placówki Straży Granicznej o podjęcie czynności w sprawie. W dniu 24 sierpnia 2018 r. do tut. Urzędu wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego do Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...], w której pełnomocnik skarżącej powołał się na sygnaturę dotyczącą sprawy [...]. W tym miejscu należy zauważyć, że powołana sygnatura sprawy dotyczy postępowania w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę dla O. K. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powołuje się natomiast na złożenie przez Skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały. W ww. skardze skarżący wnosi m.in. o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni. Organ w tym miejscu wyjaśnił, że obecnie nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie, gdyż organ oczekuje na uzupełnienie przez stronę niezbędnych dokumentów oraz zakończenie postępowania wyjaśniającego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz zakończeniu postępowania wyjaśniającego będzie możliwe wydanie decyzji w sprawie. Dalej organ wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, czy przewlekłością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Organ wyjaśnił, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji, czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Poza tym organ podał, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt stały cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej składanych do Wojewody [...] znacznie wzrosła. Ponadto organ uznał, że wniosek Skarżącej o "przyznanie je na podstawie art. 149 § 2 Ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa, ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa", jest całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik Skarżącej uzasadnia bowiem oczekiwaniem na wydanie decyzji kilkanaście miesięcy. Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że wniosek został złożony 19 lutego 2018 r., a zatem postępowanie nie trwa kilkanaście miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy zatem podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że Skarżąca 19 lutego 2018 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na zawarty związek małżeński z obywatelem polskim. Skarżąca oczekując na rozstrzygnięcie w piśmie z 23 sierpnia 2018 r. wniosła do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody [...], a potem w dniu 24 sierpnia 2018 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...], która jest przedmiotem niniejszego rozpoznania. W piśmie z 27 sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] wezwał Skarżącą do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem Strony i wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień 29 października 2018 r. Jak wynika z akt sądowych, do dnia rozstrzygnięcia przez Sąd niniejszej sprawy, Wojewoda nie rozpoznał wniosku Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (k. 19, 20). W odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ bowiem wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja. Organ dodatkowo wyjaśnił, że nie dysponuje kopią akt, bo zostały przesłane wraz z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a oryginały zostały przekazane wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w prowadzeniu kontrolowanego postępowania. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie przekroczone i zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu potwierdza, że od dnia złożenia wniosku przez Stronę 19 lutego 2018 r., organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia we wnioskowanej sprawie. Oznacza to, że Wojewoda nie dochował terminu ustawowego do załatwienia sprawy. Zwiększenie wpływu spraw, czy też trudności kadrowe organu nie mogą być uznane za usprawiedliwienie bezczynności organu, którego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się zachowaniem ustawowych terminów. Nie ulega również wątpliwości, że działania Wojewody wskazują, że organ, ani na bieżąco nie prowadzi sprawy, ani nie działa wnikliwie i szybko, aby doprowadzić do zakończenia postępowania (art. 12 k.p.a.). Organ po złożeniu wniosku nie podjął niezwłocznie żadnych działań. Uczynił to dopiero – jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę - 8 maja 2018 r., kiedy to wezwał Stronę do nadesłania brakujących dokumentów umożliwiających rozpoznanie wniosku. Następnie, dopiero wniesienie skargi do Sądu zmobilizowało organ, by podjął dalszą próbę wywiązania się z obowiązku załatwienia sprawy, poprzez kolejne wezwanie do złożenia dokumentacji, ale uczynił to dopiero pismem z 27 sierpnia 2018 r., w którym dodatkowo wskazał nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu powyższych okoliczności nie sposób jednak zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa mimo, że Wojewoda podejmował czynności w sprawie, w prawnie nieusprawiedliwionych terminach i z dużym prawdopodobieństwem, stanowiły one reakcje na wezwanie Skarżącego. Sąd miał na względzie, że realia prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Poza tym – jak wskazał także organ – w stosunku do samej Strony toczy się kilka postępowań przed organem w różnych przedmiotach (zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenie na pracę dla cudzoziemca) .Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13, CBOSA). Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny lub przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że Wojewoda podjął dalsze działania w sprawie zmierzające do jej zakończenia. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania organ był bezczynny, a tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, w punkcie I i II wyroku. Jednocześnie Sąd mając na względzie art. 149 §1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o czym orzekł w punkcie III wyroku. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który podjął dalsze działania w sprawie, zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 580 zł składa się: wpis od skargi (100 zł), określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).