IV SAB/Wa 438/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 czerwca 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M. i J. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa rozpoznaniu wniosku z dnia 22 października 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji; II. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; III. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących Z. M. i J. M. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 22 października 2015 r. Z. M. i J. M. (określani dalej jako skarżący) złożyli do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie 304 188 zł, za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną jako działki nr [...], [...] o pow. 25597 m2, stanowiącej własność A. M., które przeszły na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1975 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście [...] i jego podziale na normatywne działki budowlane. Skarżący w skardze z dnia 10 listopada 2016 r. wnieśli o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji w określonym terminie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od Ministra Infrastruktury i Budownictwa kosztów postępowania. Wskazali, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został doręczony Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w dniu 23 października 2015 r., co oznacza, iż ostateczny termin na jego rozpoznanie minął w dniu 23 grudnia 2015 r. Podali, że pismem z dnia 2 lutego 2016 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa i rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na ww. wezwanie Minister Infrastruktury i Budownictwa wyznaczył w trybie art. 36 § 1 K.p.a. termin załatwienia sprawy na dzień 30 kwietnia 2016 r. Termin ten upłynął bezskutecznie, a po kolejnym wezwaniu do rozstrzygnięcia sprawy organ wyznaczył nowy termin na dzień 31 lipca 2016 r. Również ten termin nie został dotrzymany i do dnia 2 listopada 2016 r. przedmiotowa sprawa wciąż nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż w trakcie prowadzonego postępowania potrzebne były kolejne wystąpienia o uzupełnienie materiału dowodowego. Strony na bieżąco były informowane o przyczynach nierozpatrzenia sprawy oraz o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia 13 maja 2016 r. organ poinformował, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przewidywany termin rozpatrzenia sprawy nastąpi do dnia 31 lipca 2016 r. Wydanie w tym czasie rozstrzygnięcia okazało się niemożliwe, bowiem Minister Infrastruktury i Budownictwa (dawniej Minister Infrastruktury i Rozwoju) w Departamencie Orzecznictwa prowadzi jednocześnie ponad 5000 spraw. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: K.p.a.). Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia, a decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje bezczynność organów. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący zasadnie zwrócili uwagę na przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przebieg postępowania świadczy - zdaniem Sądu - o bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w kontrolowanej sprawie w okresach od 17 grudnia 2015 r. do 19 lutego 2016 r. oraz od 15 czerwca 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Stwierdzona bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania, w tym podejmowane przez organ czynności w toku postępowania. Zauważyć zatem należy, że pismem z dnia 2 lutego 2016 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa i rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na ww. wezwanie Minister Infrastruktury i Budownictwa wyznaczył w trybie art. 36 § 1 K.p.a. termin załatwienia sprawy na dzień 30 kwietnia 2016 r. Termin ten upłynął bezskutecznie, a po kolejnym wezwaniu do rozstrzygnięcia sprawy organ wyznaczył nowy termin na dzień 31 lipca 2016 r. Przy czym pismem z dnia 6 listopada 2015 r. organ wystąpił do [...] Wojewódzkiego Urzędu w [...] o przesłanie dokumentów w sprawie zakończonej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. Odpowiedź została udzielona pismem z dnia 23 listopada 2015 r. (karta 32 akt sprawy). Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. organ wystąpił również do Urzędu Miejskiego w [...] o przesłanie dokumentów w sprawie zakończonej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. (karta 20 akt sprawy), a odpowiedź udzielona została 3 grudnia 2015 r. (karta 33 akt sprawy). Ponadto organ występował o dalsze uzupełnienie dokumentów pismem z dnia 13 maja 2016 r. do [...] Wojewódzkiego Urzędu w [...] odpowiedź została udzielona 10 czerwca 2016 r. (karta 61 akt sprawy) oraz do Urzędu Miejskiego w [...] pismem z dnia 21 marca 2016 r. (karta 45 akt sprawy). W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16, CBOSA). Zauważyć ponadto należy, że przepis art. 149 P.p.s.a. uprawnia sąd do dokonania oceny rażącego charakteru naruszenia prawa. Brak jest natomiast w powołanym przepisie katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Uprawnienie sądu do oceny we wskazanym zakresie realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Do okoliczności takich należy w pierwszej kolejności zaliczyć długotrwałość postępowania przed organem administracji, gdyż sytuacja jedynie nieznacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy ze swej istoty nie może być potraktowana jako naruszenie prawa w sposób rażący. Jak zauważono w orzecznictwie, bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, CBOSA). W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 a P.p.s.a., orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez sąd organ nie pozostawał już w stanie bezczynność, albowiem wniosek skarżących został ostatecznie w całości rozpoznany, bowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]. W konsekwencji zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania decyzji, jeżeli takowa została już wydana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe. Ponieważ stan bezczynności organu istniał w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 i art. 149 § 1a tego aktu orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku, a na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., z czego 100 zł stanowi wartość wpisu (pkt IV sentencji).