IV SAB/Wa 444/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego w zakresie stanu wody na gruncie 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku H. M. z dnia [...] lipca 2006 r. – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej H. M. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych. Skarżąca H. M. wniosła 18 listopada 2016r. skargę na bazczynność organu Wójta Gminy C. w przedmiocie nierozpoznania jej wniosku z 27 lipca 2006r. o wydanie decyzji w sprawie przywrócenie do stanu poprzedniego w zakresie stanu wody na gruncie. We wiosku strona wskazywała, że na należąej do niej nieruchomości doszło do naruszenia stosunków wodnych na skutek powstania drogi asfaltowej, która położona jest wyżej niż jej działka. Skarga została uzupełeniona przez pełnomocnika skarżącej pismem z 24 kwietnia 2018r. , w którym wskazał on, że w sprawie doszło do bezczynności organu, która miała charakter rażący. W zwiazku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej wysokości 5 krotnosci przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2017r. W odpowiedzi na skargę organ wnisół o jej oddalenie, wskazując, że pismem z 17 kwietnia 2007r. stanowiącym odpowiedź na postanowieniem z [...].03.2007r., sygn. akt [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (uznającym zażalenie Skarżącej na zniezałtwienie sprawy w terminie za zasadne i wyznaczające organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 16.04.2007r.), Skarżąca została poinformowana, iż gmina C. modernizyjąc drogę gminną nr ew. [...] w miejscowości A., nie naruszyła stosunków wodnych. Organ wskazał również, że skarżąca w latach 70-tych wybudowała dom na podmokłym terenie nie wykonując własciwego odwodnienia terenu i izilacji domu. Od kilkunastu lat jest on niekonserwowany, nieogrzewany i ulega naturalnej dewastacji. Na przestrzeni kilkunastu lat oskarża również gmine, sąsiadów wypisując różne niezasadne zarzuty. Podnoszony probmelm, był zaś kilkakrotnie rozpoznawany przez SKO, Sąd Administracyjny, Prokuraturę i Policję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, choć nie wszystkie jej wnioski zasługują na całościowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 27 lipca 2006r. wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie stanu wody na gruncie. Jak wynika z akt sprawy, wobec niepodejmowania przez organ żądnych czynności, strona zwróciła się do SKO w [...] z zażaleniem na działanie Wójta Gminy C. zgodnie z art. 37 kpa. Postanowieniem z [...] marca 2007r. SKO w [...], uznało zażalenie za zasadne i zobowiązało Wójta do załatwienia sprawy w terminie do 16 kwietnia 2007r. w uzasadnieniu wskazano, że załatwienie sprawy ma nastąpić poprzez wydanie orzeczenia kończącego postępowanie. Z akt sprawy wynika, że pismem z 17 kwietnia 2007r. adresowanym do SKO w [...] oraz przesłanym do wiadomości skarżącej organ, przedstawił wyjaśnienia w zakresie przyczyn zwłoki w udzieleniu odpowiedzi skarżącej, wskazując, że w terminie do 30 kwietnia 2007r. zostanie wykonany rowek odprowadzający nadmiar wody deszczowej z drogi na wysokości nieruchomości strony. Dodatkowo pismem z 16 lipca 2016r. przesłanym już do skarżącej, Wójt Gminy C., wskazał, że wykonany został ww. "rowek". Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ uznaje wysłanie do wiadomości skarżącej pisma z 17 kwietnia 2007r. jako załatwienie sprawy. W ocenie jednak Sądu, powyższe działanie organu było błędne i niewystarczające do pełnego i właściwego procesowo załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym (wnioskowym) i transformacji skargi (wniosku) w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi (wniosku), pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, albo aktualnie poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak załatwienia sprawy w jakiejkolwiek z powyższych form przesądza o bezczynności organu. Należy jednocześnie wyjaśnić, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności żądania wniosku. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wszczęcie postępowania. Zatem Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie może oceniać, argumentów stron przedstawionych w treści skargi i odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy, uznając, iż organ pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej i orzekł jak w punkcie 1-2 wyroku. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r. sygn. I SAB/Wa 415/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie 3 wyroku stwierdził więc, że w bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe uzasadnia ustalenie, iż organ nie podjął czynności dotyczących właściwego rozpoznania przedmiotowego wniosku, zgodnie z art. 61 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia wniosku). W sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że skarżąca domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji (w oparciu o obowiązujący wówczas art. 29 ustawy Prawo wodne). Tymczasem organ w sposób nieuzasadniony potraktował jej wniosek jako skargę. Z powyższych przyczyn Sąd w punkcie 4 wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną, która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącej za trwającą wciąż bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa. Przy czym uwzględniając, iż bezczynność wynikała również z tego, że organ po wysłaniu wyjaśnień w kwietniu i lipcu 2007r., uznał sprawę za zakończoną, a z nadesłanych do Sądu akt nie wynika, aby skarżąca po otrzymaniu wyjaśnień organu je wówczas kwestionowała, Sąd nie uwzględnił wniosku strony o przyznanie jej sumy pieniężnej w żądanym zakresie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1 a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-4 sentencji wyroku.