IV SAB/Wa 444/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. N. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie wydania aktu postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z 23 kwietnia 2019 r. D. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w wydaniu aktu w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna w sytuacji, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Rozpoznawana sprawa nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, bowiem Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem administracji publicznej. Rzecznik Praw Obywatelskich jest konstytucyjnym organem ochrony prawa, co wynika z rozdziału IX Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej oraz działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl bowiem art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 80 stanowi, że każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa. Właściwym aktem normatywnym jest w tej mierze ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2018 r. poz. 2179), która stosownie do art. 208 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i sposób działania Rzecznika, jego powołanie i obowiązki. W myśl art. 210 Konstytucji RP Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Specyficzna pozycja ustrojowa Rzecznika Praw Obywatelskich – jego samodzielność, odrębność i niezależność od pozostałych organów państwa – zdaniem Sądu wyklucza, by o celowości podejmowania inicjatywy w konkretnych sprawach przez Rzecznika Praw Obywatelskich rozstrzygał sąd administracyjny. Podjęcie lub niepodjęcie konkretnej sprawy, a także sposób jej podjęcia, jest wynikiem woli Rzecznika, której swoboda wyrażenia mieści się w zasadzie niezawisłości. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do wkraczania w sferę tej niezawisłości konstytucyjnej. Sprzeczne z zasadą niezawisłości Rzecznika Prawa Obywatelskich byłoby ponoszenie odpowiedzialności za niepodjęcie sprawy zgłoszonej we wniosku jakiegokolwiek podmiotu (vide: W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III pod red. L. Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003, komentarz do art. 210). Podjęcie działań przez Rzecznika Praw Obywatelskich ma zawsze fakultatywny charakter, nadto ocena potrzeby skorzystania z owego uprawnienia stanowi wyłączną domenę Rzecznika Praw Obywatelskich, bowiem Rzecznik Praw Obywatelskich jest samodzielnym organem konstytucyjnym, organem ochrony prawa niezależnym od pozostałych organów państwa, które nie dysponują wobec Rzecznika żadnymi kompetencjami pozwalającymi na kierowanie jego działalnością, czy egzekwowanie jego odpowiedzialności. Zgodnie z art. 208 Konstytucji RP Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w konstytucji oraz innych aktach normatywnych. W tym stanie rzeczy, skoro działania Rzecznika Praw Obywatelskich pozostają w sferze jego konstytucyjnej niezawisłości statuowanej w art. 210 Konstytucji RP, to zaniechanie podjęcia tych działań nie może być kwalifikowane jako bezprawne, bowiem znajduje oparcie w treści art. 11 ust. 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, w świetle którego Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może: 1) podjąć sprawę, 2) poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, 3) przekazać sprawę według właściwości, 4) nie podjąć sprawy - zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. W oparciu o powołane wyżej ogólne przepisy Konstytucji RP stwierdzić można, że podjęte lub niepodjęte czynności w danych sprawach przez Rzecznika nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Działania określone ustawą o Rzeczniku Praw Obywatelskich, w tym określone w art. 11 nie podlegają procedurze administracyjnej, bowiem Rzecznik Praw Obywatelskich nie wydaje decyzji oraz nie podejmuje czynności określonych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym w tym zakresie jego akty i czynności nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że rozpatrywanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do niego wniosków nie następuje w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też ocena podejmowanych przez Rzecznika działań nie należy do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 3272/14 i powołane tam orzecznictwo oraz z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SAB 41/98; z dnia 9 lutego 2000 r. sygn. akt II SA 2652/99; z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 3272/14; z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OZ 589/17 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem czynności Rzecznika Praw Obywatelskich, wykonywane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 1 ust. 2-4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w sprawie niniejszej jest niedopuszczalne. Skoro zatem działania Rzecznika Praw Obywatelskich podejmowane na podstawie przepisów ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich nie należą do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego, zatem wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Z tej przyczyny Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.