IV SAB/Wa 445/16

Dnia 29 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. F., E. Z., M. F., I. J., A. F. i B. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku F. F. z dnia [...] sierpnia 1991r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (róg [...]) stanowiącej część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Prezydent m. [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...], o której mowa w pkt II wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. orzeka o przyznaniu od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących S. F., E. Z., M. F., I. J., A. F. i B. G. kwoty po 200 zł (dwieście złotych) sumy pieniężnej; V. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących S. F., E. Z., M. F., I. J., A. F. i B. G. kwotę 2.980 zł (dwa tysiące dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pan S. F., Pani E. Z., Pani M. F., Pani I. J., Pani A. F. i Pani B. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia 14 sierpnia 1991 r., 18 stycznia 1995 r. oraz 15 września 2012 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. W. (róg S.) stanowiącej obecnie część dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Prezydentowi [...] zarzucono naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a, w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości, Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: 1. wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o zwrot nieruchomości; 2. na podstawie przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym z uwagi na charakter sprawy dotyczący rozpoznania sprawy o bezczynność organu; 3. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, 4. zasądzanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia 14 sierpnia 1991 r. F. F., a następnie 18 stycznia 1995 r. wystąpił do Prezydenta [...] o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. W. (róg S.) stanowiącej obecnie część dz. ew. nr lh z obrębu [...] przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy W. znak [...]) z dnia [...] listopada 1974 r. Wniosek ten został następnie uzupełniony pismem S. F. z dnia 18 stycznia 1995 r. oraz pismem M. F., I. J., A. F., E. Z. oraz B. G. z dnia 15 września 2001 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] odmówił zwrotu nieruchomości o powierzchni 1 300 m2 z ogólnej powierzchni 3 026 m2 położonej w Warszawie w dzielnicy [...] przy ul. W. (róg S.) stanowiącej obecnie część ewidencyjnej działki nr [...] z obrębu [...]. Następnie Wojewoda M. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. (sygn. IV SA/Wa 2482/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] Wojewoda M. w W. uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pomimo tego Prezydent [...] do dnia dzisiejszego nie zakończył przedmiotowego postępowania. W związku z bezczynnością Prezydenta [...] pismem z dnia 10 listopada 2016 r. Skarżący wystąpili do Wojewody M. z zażaleniem na bezczynność organu. Podkreślono, że do dnia złożenia skargi zażalenie nie zostało rozpoznane. W ocenie skarżących nie ulega tym samym wątpliwości, iż Prezydent [...] pozostaje w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości, sprawa bowiem toczy się od ponad 15 lat i pomimo zebrania większości materiału dowodowego nie została do dnia dzisiejszego zakończona. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu 16 grudnia 2016 r. akta przedmiotowej sprawy zostały przesłane do [...] Urzędu Wojewódzkiego celem rozpoznawania zażalenia złożonego w dniu [...] listopada 2016 r. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy zostały zwrócone z [...] Urzędu Wojewódzkiego przy piśmie z dnia 19 lipca 2016 r. Niezwłocznie po tym Organ podjął działania mające na celu wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, które były wskazane w ww. decyzji Wojewody M., powtórzone za wyrokiem WSA z dnia 2 grudnia 2015 sygn. akt IV SA/Wa 2482/15. W tym celu w dniu 28 lipca 2016 r. do Zarządu Dróg Miejskich zostało skierowane pismo z prośbą o udzielenie szczegółowych informacji dotyczących budowy ul. S. (d. ul. M.). Jednak pomimo monitu wysłanego w dniu 14 listopada 2016 r. do dnia dzisiejszego nie wpłynęła odpowiedź w tej sprawie. Ponadto wskazano, że w ww. wyroku WSA nie zostały podważone ustalenia Prezydenta [...] o braku możliwości zwrotu przedmiotowej działki. Niemniej jednak, wg zaleceń w nim zawartych Organ winien wyjaśnić, czy po dacie złożenia wniosku nieruchomość podlegałaby zwrotowi na rzecz byłego właściciela. W związku z brakiem stanowiska Zarządu Dróg Miejskich, o które zawnioskowano ww. pismem z dnia 28 lipca 2016 r., Prezydent [...] zawiadomił strony postępowania o przyczynach braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie tj. konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z zaleceniami zawartymi w ww. decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. oraz o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, który został wskazany na koniec grudnia 2016 r. (pismo z dnia 6 września 2016 r.). Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, skargę na bezczynność Organu należy uznać za nieuzasadnioną. W związku z koniecznością ponownego rozpoznania sprawy Organ niezwłocznie podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego wg wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Wojewody [...] wypełniając przy tym dyspozycję art. 7 i 77 k.p.a., które nakładają na Organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 sierpnia 1991 r., uzupełnionego następnie wnioskiem z18 stycznia 1995 r. oraz 15 września 2012 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. W. (róg S.) stanowiącej obecnie część dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 k.p.a wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie, nie jest kwestionowane, że ostatecznie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...] w W. uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. odmawiającą zwrotu nieruchomości o powierzchni 1 300 m2 z ogólnej powierzchni 3 026 m2 położonej w W. w dzielnicy [...] przy ul. W. (róg S.) stanowiącej obecnie część ewidencyjnej działki nr [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Akta sprawy zostały zwrócone z [...] Urzędu Wojewódzkiego przy piśmie z dnia 19 lipca 2016 r. Tym samym po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym wart. 35 § 1 i § 3 k.p.a. W dniu 28 lipca 2016 r. Organ majac na uwadze wytyczne zawarte w decyzji organu II Instancji wystosował, do Zarządu Dróg Miejskich pismo z prośbą o udzielenie szczegółowych informacji dotyczących budowy ul. S. (d. ul. M.). akt sprawy wynika jednak, iż pomimo monitu wysłanego w dniu 14 listopada 2016 r. do dnia wniesienia skargi nie wpłynęła odpowiedź w tej sprawie. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym wart. 35 k.p.a, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, nie można uznać, aby organ postępował zgodnie z w/w zasadami. pomimo tego, że wyznaczył pismem z dnia 6 września 2016r.m termin rozpoznania sprawy na koniec grudnia 2016r. Jedyną okolicznością jaką podaje uzasadniając opóźnienie w rozpoznaniu sprawy jest oczekiwanie przez prawie 5 miesięcy tj. od 1 sierpnia 2016r. (data wpływu pisma organu do ZDM K-258 akt) do co najmniej dnia wystosowania odpowiedzi na skargę tj. 22 grudnia 2016r., na odpowiedź Zarządu Dróg Miejskich w W.. Wskazać zatem należy, że zgodnie zaś z § 2 pkt 1 i 4 Statutu Zarządu Dróg Miejskich (Uchwała Nr [...]Rady [...] z dnia [...] maja 2008r. ze zm. ) ZDM jest jednostką organizacyjną [...] nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej. Nadzór nad jego działalnością sprawuje Prezydent [...], przy pomocy merytorycznej komórki organizacyjnej Urzędu Miasta. Wobec powyższego, w sytuacji gdy Prezydent [...] z racji nadzoru ma bezpośredni wpływ na działalność ZDM, to brak udzielenia odpowiedzi przez podległą mu jednostkę nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność organu. Wskazać zatem należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAS 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej wart. 12 k.p.a. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych wart. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi wart. 7 i 8 k.p.a, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ, LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem złożonym przez skarżące. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 k.p.a oraz art. 36 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. W ocenie jednak Sądu mając na uwadze podniesione przez organ okoliczności ( próby uzyskania stanowiska ZDM) Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta nie miała rażącego charakteru. Nie można bowiem zarzucić organowi naganne prowadzenie postępowania. W celu jednak zdyscyplinowania organu, oraz konieczności zadośćuczynienia za krzywdę jaką strony poniosły wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku, w okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie Sądu zasadne było przyznanie sumy pieniężnej . Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz §1 a i §2, w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach I-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i 205 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.