IV SA/Wa 2482/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. F., M. F., A. F., B. G., I. J. i E. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. Uchyla zaskarżoną decyzję 2. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. F., M. F., A. F., B. G., I. J. i E. Z. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. F., M. F., A. F., B. G., I. J. i E. Z. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją znak [...] z [...] listopada 1974 r. Naczelnik [...] działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 21, art. 23 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., zwana dalej: ustawą z 1958 r.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 3026 m2 położonej w [...] przy ul. W. (róg S.). Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1966 r. część nieruchomości objętej wywłaszczeniem przewidziana została pod budowę ul. M. Jednocześnie na rzecz H. i F. małż. F. (po połowie) ustalone zostało odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie 39.338 zł. Decyzja stała się prawomocna. Wnioskiem z [...] sierpnia 1991 r. F. F. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej i dotąd niezagospodarowanej nieruchomości (działki o powierzchni ponad 1300 m2) oraz właściwą rekompensatę pozostałej części. Pismem z 18 stycznia 1995 r. S. F. poparł wniosek swojego ojca F. F. W dniu 9 grudnia 1997 r. J. F. przyłączył się do ww. wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a następnie 15 września 2012 r. z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili: M. F., I. J., A. F., E. Z. i B. G. Po rozpoznaniu ww. wniosku Prezydent [...] (zwany dalej: Prezydent, organ I instancji) decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] przy ul. W. (róg S.) stanowiącej obecnie (według ustaleń organu) część działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z [...] listopada 1974 r. Jako podstawę powyższego Prezydent wskazał brak złożenia wniosku o zwrot ww. wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkie uprawnione osoby, stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej: u.g.n.). Na skutek odwołania S. F. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnika M. F., I. J., A. F., E. Z. i B. G. (zwani dalej: skarżący, wnioskodawcy) Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją znak [...], nr [...] z [...] lutego 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Wojewody osobami uprawnionymi do złożenia wniosku na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. są spadkobiercy H. i F. małżonków F. - osób wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1974 r. jako właściciele nieruchomości. Uznając wyłącznie ww. osoby jako właścicieli nieruchomości, Wojewoda wskazał iż organ I instancji bezpodstawnie uznał, że legitymowani do ubiegania się o zwrot są również: S. i L. małżonkowie F. [...] oraz A. F., ewentualnie ich spadkobiercy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., działając m.in. na podstawie art. 4 pkt 9 b1, art. 142 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości o powierzchni 1300 m2 z ogólnej powierzchni 3026 m2 położonej w [...] w dzielnicy [...] przy ul. W. (róg S.) stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z [...] listopada 1974 r. Prezydent wskazał, iż po ponownym rozpoznaniu złożonych wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o pełny materiał dowodowy sprawy, podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w pierwotnie wydanej decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Wyjaśnił dalej, iż z treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1974 r. wynika, iż właścicielami nieruchomości na dzień wywłaszczenia byli H. i F. małżonkowie F. Jednocześnie z ww. decyzji wynika również, iż własność nieruchomości ustalono na podstawie Aktu Notarialnego z [...] marca 1950 r. Repertorium Nr [...] (umowa darowizny) oraz postanowienia Sądu Wojewódzkiego dla [...], Wydział I Niesporny z [...] maja 1960 r. sygn. akt [...]. Na podstawie ww. dokumentów ustalono, iż w dniu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność: F. i H. małżonków F., S. i L. małżonków F. oraz A. F., którzy nie zostali wymienieni w decyzji wywłaszczeniowej. Uwzględniając powyższe stwierdził, że uprawnieni do ubiegania się o zwrot ww. nieruchomości są wszystkie ww. osoby, ewentualnie ich spadkobiercy. Wskazał dalej, iż wedle regulacji art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może być prowadzone tylko na zgodny wniosek wszystkich (byłych) współwłaścicieli lub ich spadkobierców. W związku z powyższym Prezydent trzykrotnie zwracał się do wnioskodawców o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez: dostarczenie wniosku podpisanego przez wszystkie uprawnione strony (tj. byłych właścicieli lub ich spadkobierców); dostarczenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii postanowień o nabyciu praw do spadku - w przypadku spadkobierców byłych właścicieli. Do dnia wydania decyzji wniosek nie został w tym zakresie uzupełniony. Prezydent wskazał, iż przedstawione przez wnioskodawców dokumenty nie stanowiły w pełni uzupełnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie wykazali oni zatem, iż są osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przytoczył wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Dodatkowo Prezydent wskazał, iż obecnie zgodnie z danymi z rejestru gruntów z [...] września 2012 r. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...], jej właścicielem jest Skarb Państwa, a trwały zarząd posiada Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W stosunku m.in. do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wydana została decyzja Wojewody nr [...] z [...] grudnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji "budowa drogi ekspresowej [...] - [...]od węzła "[...]" do węzła "[...]" w [...] wraz z przebudową infrastrukturą – odcinek: węzeł "[...] – [...]"". Ocenił w związku z powyższym, że nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela nie może nastąpić. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa bowiem pomija ustalenie faktyczne i prawne oraz wytyczne Wojewody. Ponadto Prezydent po raz kolejny odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości w związku z błędnym uznaniem, iż nie zostały złożone wszystkie dokumenty — podczas gdy wszystkie niezbędne dokumenty były złożone. Za bezsporne skarżący uznali zatem, iż właścicielami wywłaszczonej nieruchomości byli H. i F. małżonkowie F., a nie: H. i F. F., S. i L. F., F. Fakt ten potwierdza zaświadczenie Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1974 r. znak [...] w którym potwierdzono, że gdyby ZDiM przejął grunty po 4 listopada 1997 r. to H. i F. małżonkowie F. otrzymaliby akt własności ziemi na całą działkę o powierzchni 5090 m2 oraz protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] września 1974r. Skarżący podnieśli, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została na podstawie ustawy z 1958 r., a wiec to spadkobiercy H. i F. małżonków F. są legitymowani do złożenia wniosku na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Odnosząc się natomiast do twierdzenia Prezydenta w zakresie niemożności zwrotu przedmiotowej działki wobec toczącego się postępowania w zakresie lokalizacji inwestycji drogowej skarżący podnieśli, iż ww. działka także została wywłaszczona pod drogę, która nie została zrealizowania w terminie określonym w art. 137 u.g.n., nadto organ nie zbadał czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Podkreślili, że nie całą nieruchomość wykorzystano na drogę, zatem organ ma obowiązek zwrotu tej części, która pozostała. Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjętą decyzję, po przedstawieniu stanu sprawy Wojewoda podał, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] której właścicielem jest Skarb Państwa, a trwały zarząd sprawuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Uznał, że spadkobiercy udokumentowali swe następstwo prawne po H. i F. małżonkach F. składając: 1) postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z [...] lutego 1990 r., sygn. akt [...] zgodnie z którym spadek po H. F. na podstawie ustawy nabyli: mąż F. F. i synowie S. F. i J. P. F. po 1/3 części spadku każdy z nich; 2) postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z [...] czerwca 1992 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po F. F. na podstawie ustawy nabyli synowie S. F. i J. F. po [...] części spadku każdy z nich; 3) akt poświadczenia dziedziczenia z 21 listopada 2012 r., rep. [...], zgodnie z którym spadek po J. F. na podstawie ustawy nabyli: żona M. F. w udziale ¼ części oraz ich córki A. F., B. G., I. J. i E. Z. każda po 3/16 części. Wojewoda wskazał, iż organ I instancji powziął wątpliwość do faktu, czy H. i F. małżonkowie F. właściciele spornej działki, wymienieni w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1974 r. byli jej jedynymi właścicielami, gdyż z aktu notarialnego rep. Nr [...] z [...] marca 1950 r. - umowy darowizny wynika, że A. F. daruje niewydzielone 3/4 części nieruchomości o powierzchni ogólnej 16800 m A. F., S. i L. małżonkom F. oraz F. i H. małżonkom F. po ¼ części. Jak jednak wynika z decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1974 r. własność nieruchomości została ustalona na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1950 r. rep. Nr [...] oraz postanowienia Sądu wojewódzkiego dla [...] z [...] maja 1960 r., sygn. akt [...]. Ponadto jak ustalono na rozprawie wywłaszczeniowej odbytej [...] sierpnia 1974 r. oraz na podstawie zaświadczenia Wydziału Rolnictwa Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1974 r. znak [...] wywłaszczona część nieruchomości o powierzchni 3026 m2 była użytkowana nieprzerwanie od 1950 r. przez H. i F. małżonków F. W konsekwencji organ odwoławczy ocenił, iż skoro w postępowaniu zwrotowym organ związany jest ostateczną decyzją wywłaszczeniową, to Prezydent nieprawidłowo uznał, że spadkobiercy H. i F. małżonków F. nie wykazali swojej legitymacji do starania się o zwrot nieruchomości. Podał dalej, iż decyzją nr [...] z [...] grudnia 2005 r. Wojewoda ustalił lokalizację dla inwestycji – budowa drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" w [...] wraz z przebudową infrastruktury technicznej – odcinek: węzeł "[...]" – węzeł "[...]" m.in. na działce [...] z obrębu [...]. Decyzja ta wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721 ze zm., zwana dalej: specustawą drogową). Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ld pkt 9 tej ustawy już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 d pkt 5) nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa wyżej jest nieważna (art. 11 d pkt 9 i 10). Ocenił zatem, że nieruchomości, w stosunku do których wydano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym bardziej istnienie decyzji Wojewody w tym przedmiocie, wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ nie posiada instrumentów prawnych do zakwestionowania ww. decyzji. Stwierdził także, iż w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano drogę, to fakt ten jest przeszkodą do zwrotu nieruchomości na rzecz wywłaszczonego właściciela i nie ma znaczenia w jakich terminach droga publiczna została wybudowana. Ustalenia w tym zakresie są zbędne, gdyż w tej sytuacji terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania przy ocenie żądania zwrotu nieruchomości. Uznał zatem, iż rozstrzygnięcie Prezydenta odmawiające zwrotu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 1300 m2 z ogólnej powierzchni 3026 m2 jest prawidłowe. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezwrócenie nieruchomości następcom prawnym byłych właścicieli; 2. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało naruszenie podstawowych praw skarżących do poszanowania mienia; 3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało wskazaniem błędnej podstawy prawnej, niejasnym i nieprecyzyjnym rozstrzygnięciem oraz błędnym uzasadnieniem podstawy prawnej i faktycznej z pominięciem istotnych faktów i stanu faktycznego przez organ odwoławczy; 4. art. 6 k.p.a. (zasady legalności działania), poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu niniejszej sprawy; 5. art. 10 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), poprzez nie wywiązanie się z ciążącego na Wojewodzie obowiązku wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, co skutkowało brakiem możliwości stworzenia rzeczywistego obrazu sprawy, a tym samym trafnego rozstrzygnięcia; 6. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy; 7. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia; 8. art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; 9. art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezwrócenie nieruchomości następcom prawnym byłych właścicieli; 10. art. 2 u.g.n., poprzez jego niezrozumiałe zastosowanie i w konsekwencji niezwrócenie nieruchomości następcą prawnym byłych właścicieli; 11. art. 11 d pkt 5, 9 i 10 specustawy drogowej, poprzez ich niezrozumiałe zastosowanie i w konsekwencji niezwrócenie nieruchomości następcom prawnym byłych właścicieli. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podali, iż jako podstawę odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy wskazał fakt, iż na spornej działce jest droga, podczas gdy wedle wiedzy skarżących nie na całej działce znajduje się droga, zatem pozostała jej część winna być zwrócona. Podnieśli także, iż organy orzekające w sprawie zarówno w I jak i II instancji zaniechały wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, co skutkowało brakiem ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga jest zasadna, co powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody. W pierwszej kolejności wypada odnieść się do kwestii stron postępowania, w tym stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Prezydent odmówił zwrotu nieruchomości o powierzchni 1300 m2 z ogólnej powierzchni 3026 m2 stanowiącej obecnie część działki [...], uznając że z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy właściciele ww. nieruchomości lub ich spadkobiercy. Prezydent był konsekwentny w tym przedmiocie, a na poparcie przyjętego stanowiska powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Nie mniej jednak stwierdzić należy, iż w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1974 r. wywłaszczenie polegało na tzw. odjęciu własności nieruchomości z nieruchomości użytkowanej przez F. i H. małżonków F. Zatem w sytuacji, gdy ww. otrzymali aktem notarialnym darowizny z [...] marca 1950 r. udział ¼ części z ¾ części nieruchomości, zaś odjęcie nastąpiło wyłącznie z części użytkowanej przez F. i H. małżonków F., to prawidłowo organ odwoławczy uznał, że osobami uprawnionymi do złożenia wniosku są spadkobiercy F. i H. małżonków F. Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi w zakresie, w jakim skarżący podnoszą zaniechanie ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji odmówił skarżącym zwrotu nieruchomości ze względów formalnych uznając, że brak jest wniosku o zwrot nieruchomości pochodzącego od wszystkich osób uprawnionych, nie dokonywał przy tym żadnych ustaleń faktycznych. Istota sporu w niniejszej sprawie wiąże się z wykładnią art. 136 ust. 3 u.g.n. który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie wszczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z wykładni językowej powołanego przepisu wynika, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a ponadto bezskutecznie upłynęły terminy, od których zależy taki zwrot. Analiza treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że "sankcjonuje" on trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu wywłaszczyciela z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia. Po pierwsze, wadliwość może polegać na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po drugie, wadliwość może polegać na zaniechaniu w ogóle realizacji przez wywłaszczyciela wykonania celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Po trzecie, wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 870/13, publ.: cbois). Powołany przepis nie przewiduje obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy w terminach określonych w art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywłaszczyciel prawidłowo zrealizował na tej nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem w konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej. Zaznaczyć przy tym należy, iż nie jest możliwe odniesienie treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje za zbędną i przez to niepodlegającą zwrotowi także takiej wywłaszczonej nieruchomości, którą wywłaszczyciel rozporządził, odstępując od pierwotnie realizowanego celu wywłaszczenia. Wynika to stąd, iż po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona. Zwrócić uwagę należy, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel (por: wyroki NSA z 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, LEX nr 55331, z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06, LEX nr 291163 oraz Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej Lex Omega). Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi, np. ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego (zob. NSA w wyroku z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 173/13, CBOSA). W odniesieniu do wywodów skargi, wskazać należy, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika samodzielna norma nakładająca na ustawodawcę generalny obowiązek zwrotu każdej wywłaszczonej nieruchomości, która nie jest dłużej wykorzystywana na inny cel niż cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Nie mniej wskazać należy, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności obwarowane zostało istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art.136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Odnosząc powyższe wywody do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie organ I instancji zbierał materiał dowodowy w niniejszej sprawie, ale nie poddał go szczegółowym ustaleniom, ocenie faktycznej i prawnej. Zebrany materiał dowodowy w ocenie Sądu i wskazany przez organy stan faktyczny nie pozwala na dokonanie jednoznacznych ustaleń odnośnie zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, bowiem organ nie dokonał konkretyzacji ogólnie ustalonego celu wywłaszczenia, nie ustalił sposobu realizacji decyzji wywłaszczeniowej, kiedy decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia [...] maja 1964 r. została zrealizowana. Z ustaleń organów nie wynika, czy cały teren wywłaszczony został przeznaczony pod budowę ulicy [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną Nr [...]. Uzasadnienie decyzji nie zawiera ustaleń, kiedy zrealizowano budowę ulicy [...], czy budowa tej ulicy stanowiła zrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, czy cały wywłaszczony teren objął wybudowanie ulicy[...]. Jest to o tyle istotne, że pierwszy wniosek o zwrot części nieruchomości o powierzchni 1300m² został złożony 14 sierpnia 1991 r. przez F. F. WW. i następnie jego syn, a obecny skarżący konsekwentnie twierdzili, że powierzchnia 1300m² nie została zrealizowana pod inwestycję drogową. Tymczasem przedstawiona Sądowi zaskarżona decyzja nie zawiera odniesienia się do realizacji celu wywłaszczenia. Nie do odparcia są zarzuty skargi, w sytuacji braku ustaleń realizacji celu wywłaszczenia, czy też ustalenia, że na znacznej części wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa ulicy [...]. Organ powinien ustalić kiedy zrealizowano budowę ulicy [...], czy budowa tej ulicy stanowiła o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Oczywiście konieczne jest dokonanie analizy czy wywłaszczoną nieruchomość wykorzystano na ten cel i zgodnie z terminami wynikającymi z przepisów ustawy. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wynika, że była wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...] z [...] grudnia 2005 r. Prezydent na marginesie swoich wywodów powołał się na tę decyzję. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Sąd nie neguje stanowiska organów, że wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg realizuje cel publiczny (art. 6 pkt 1 u.g.n.), jednak aby odmówić zwrotu nieruchomości organ musi wykazać brak zbędności wynikający z obu przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a w przypadku części nieruchomości dodatkowo z art. 137 ust. 2 u.g.n. Takich ustaleń zabrakło w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że skarżący od początku zainicjowanego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosili, że nie na całej wywłaszczonej działce jest droga. Zatem ponownie zaznaczyć należy, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wywłaszczenie dotyczyło przeznaczenia działki wywłaszczonej pod budowę ulicy [...] (decyzja [...]). Na stronie 94 znajduje się adnotacja, że część działki przeznaczona jest do zwrotu (1300 m2). Z ustaleń organu odwoławczego nie wynika, czy cała wywłaszczona nieruchomość została objęta drogą, w sytuacji braku ustalenia stanu faktycznego co do wywłaszczonej nieruchomości. Powoduje to, że zebrany materiał nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń, ponadto to organ zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego oceny w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. Słuszna jest zatem argumentacja skarżących, że orzekający w sprawie organ nie dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, nie ustalił celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nie zbadał czy wywłaszczoną nieruchomość wykorzystano na ten cel biorąc pod uwagę regulację art. 137 u.g.n. Tym samym orzekający w sprawie organ naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązany będzie odnieść się do zarzutów odwołania, uwzględniając także przywołane wyżej wskazania Sądu i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).