IV SAB/Wa 461/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o nr ew . w miejscowości M., g. C. 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej; 4. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz skarżącego P. S. kwotę zł 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U z a D a d n i e n i e P.S., dalej "Skarżący", w którego imieniu działa radca prawny M.M., pismem z dnia 5 października 2015r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy C. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] wraz z niezbędną infrastrukturą przeznaczoną do chowu 1980 sztuk [...] oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36 m3/godz., zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] w miejscowości M., Gmina C. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 listopada 2014 r. P.S. wystąpił do Wójta Gminy C. z wnioskiem o wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] wraz z niezbędną infrastrukturą przeznaczoną do chowu 1980 sztuk [...] oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36 m3/godz., zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] w miejscowości M., Gmina C. Jak wskazano w skardze (str. 4) w dniu 19 czerwca 2015 r. Wójt Gminy C., działając w trybie art. 49 k.p.a., zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją. Następnie, działając w tym samym trybie, pismem z dnia 7 lipca 2015 r., zawiadomił stronę o nowym terminie załatwienia sprawy, w związku ze zgłoszeniem przez Stowarzyszenie "[...]" w Z. żądana dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2015 r. Wójt Gminy C., działając w trybie art. 49 k.p.a. zawiadomił stronę o wydaniu postanowienia o dopuszczeniu ww. stowarzyszenia do toczącego się postępowania. Pismem z tego samego dnia zawiadomił stronę ponownie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nadto w dniu 6 sierpnia 2015 r. organ powiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy. Zdaniem Skarżącego postępowanie dowodowe zostało zakończone w dniu [...] czerwca 2015 r. i wówczas, stosownie do brzmienia art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej "o.o.ś."), powinna zostać wydana decyzja. Tymczasem organ stosował nieuzasadniony sposób doręczeń czym dopuścił się przewlekłości, bowiem każdorazowo od dokonania obwieszczenia, musiał upłynąć termin 14 dni dla stwierdzenia skutku doręczenia. Nadto w ocenie Skarżącego nie było również potrzeby wydania postanowienia o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, albowiem organizacja ekologiczna z mocy art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. uczestniczy w postępowaniu, gdy zgłosi chęć takowego uczestnictwa. Brak było również potrzeby ponownego wzywania strony do zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a., gdyż materiał ten nie uległ zmianie od poprzedniego zawiadomienia. Odpowiadając na skargę, pismem z dnia 3 listopada 2015 r., Wójt Gminy C. wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie przyczyny, dla których przedłużenie postępowania było konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2015r., poz. 133 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego w k.p.a oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy C. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] wraz z niezbędną infrastrukturą przeznaczoną do chowu 1980 sztuk [...] oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36 m3/godz., zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. Gmina C. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu art.. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") Z akt sprawy wynika, że wniosek, który wszczął postępowanie w sprawie został złożony pismem z dnia 20 listopada 2014 r., natomiast do organu wpłynął w dniu 3 grudnia 2015 r. Zatem datę 3 grudnia 2015 r. należy przyjąć za datę wszczęcia postępowania. Nadto z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie wszczęte wskazanym wnioskiem, podejmował szereg czynności, zaś decyzja kończąca sprawę wydana została w dniu [...] września 2015 r.. Uwzględniając powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania, bowiem od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, tj. 3 grudnia 2014 r. do czasu wydania decyzji przez organ I instancji upłynął okres 9 miesięcy Wskazać należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II FSK 1114/12 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którego tezy Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela i przyjmuje za swoje. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Można zatem przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ślad za J. Borkowskim (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13) można dodać, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania". W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiła sytuacja, uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości bowiem działania podejmowane przez organ naruszały nakaz sprawnego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zdaniem Sądu, dłuższy niż przewidziany kodeksowo okres prowadzenia postępowania, uzasadnia konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności uzasadniają uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowanie nie miało charakteru rażącego. Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy, organ podejmował szereg czynności, a naruszenie terminów kodeksowych – przy uwzględnieniu charakteru sprawy oraz udziału w niej czynnika społecznego – nie było tak znaczne, aby uznać je za rażące. Tym bardziej, że organ dokonywał czynności sygnalizacyjnych, informując strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz wskazując przyczyny tego opóźnienia. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w punktach 1 – 3, zaś o kosztach postanowiono - w punkcie 4 - na podstawie art. 200 p.p.s.a.