IV SAB/Wa 467/15

Dnia 10 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy P. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2015 roku o wymeldowanie K. D. P. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w P.; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy P. przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2015 roku o o wymeldowanie K. D. P. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w P.; 3. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie 2 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. na rzecz P. M. 6. kwotę 100 zł (stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 31 października 2015 r. P. M. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na niedziałanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej także "Burmistrza") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2015 r. o wymeldowanie K.P. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...]. W skardze, oznaczonej w nagłówku jako "skarga na bezczynność", skarżący wniósł jednocześnie o: 1) zobowiązanie Burmistrza do wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) w przypadku uwzględnienia skargi w zakresie orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, 6) zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2016 r., stanowiącym ustosunkowanie się do wezwania Sądu z dnia 10 grudnia 2015 r., czy w związku z wydaniem przez Burmistrza w dniu [...] listopada 2015 r. decyzji, rozpatrującej wniosek skarżącego o wymeldowanie, skarżący nadal podtrzymuje skargę na bezczynność tego organu, skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie oraz żąda nałożenia grzywny, jak też ukarania osób winnych tej bezczynności i przewlekłości. II. Przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, będącej przedmiotem skargi, przedstawia się w następujący sposób: 1. W dniu 19 maja 2015 r. skarżący wniósł do Burmistrza o wymeldowanie K.P. (dalej "zameldowana") z pobytu stałego w lokalu położonym w [...] przy ulicy [...] (dalej "sporny lokal"). 2. Pismem z dnia 27 maja 2015 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. 3. Pismem z dnia 28 maja 2015 r. Burmistrz wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w [...] o przeprowadzenie kontroli meldunkowej w spornym lokalu. 4. W dniu 16 czerwca 2015 r. Burmistrz przeprowadził dowód z przesłuchania zameldowanej. 5. W dniu 17 czerwca 2015 r. do Burmistrza wpłynęło pismo Komendy Powiatowej Policji w [...], ustosunkowujące się do pisma Burmistrza z dnia 28 maja 2015 r. 6. Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. Burmistrz wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w [...] o informacje na temat prowadzonego przez Komendę postępowania, wszczętego zgłoszeniem zameldowanej. 7. Pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. Burmistrz zawiadomił strony, w trybie uregulowanym w art.36 k.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 19 sierpnia 2015 r. 8. W dniu 9 lipca 2015 r. do Burmistrza wpłynęło pismo Komendy z dnia 1 lipca 2015 r., informujące że Wydział Dochodzeniowo – Śledczy prowadzi postępowanie za L.dz. [...] w sprawie o czyn z art.193 k.k. na szkodę zameldowanej. 9. W dniu 17 sierpnia 2015 r. do Burmistrza wpłynęło pismo Komendy z dnia 6 sierpnia 2015 r., informujące iż postępowanie za L.dz. [...] jest nadal w toku. 10. Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. Burmistrz zawiadomił strony o braku możliwości terminowego rozpatrzenia toczącej się sprawy o wymeldowanie, a to w związku z niezakończeniem się postępowania prowadzonego przez Komendę za L.dz. [...]. Jednocześnie Burmistrz wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 19 października 2015 r. 11. Pismem z dnia 23 października 2015 r. Burmistrz ponownie wystąpił do Komendy o informację, czy postępowanie za L.dz. [...] w sprawie o czyn z art.193 k.k. na szkodę zameldowanej jest nadal w toku. 12. Pismem z dnia 23 października 2015 r. Burmistrz po raz kolejny zawiadomił strony o braku możliwości terminowego rozpatrzenia toczącej się sprawy o wymeldowanie, a to w związku z niezakończeniem się postępowania prowadzonego przez Komendę za L.dz. [...]. Jednocześnie Burmistrz wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 30 listopada 2015 r. 13. Pismem z dnia 30 października 2015 r. zameldowana przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. 14. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., wydanym na podstawie art.37 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] stwierdził przewlekłość w prowadzeniu przez Burmistrza postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania zameldowanej ze spornego lokalu oraz wskazał nowy termin jej załatwienia na 31 stycznia 2016 r. Wskazane wyżej postanowienie Wojewody zapadło po rozpatrzeniu przez ten organ zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesionego w piśmie z dnia 15 października 2015 r., w trybie uregulowanym w art.37 § 1 k.p.a. 15. W dniu 2 listopada 2015 r. do Burmistrza wpłynęła, skierowana do tut. Sądu, skarga skarżącego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza postępowania w sprawie. 16. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Burmistrz odmówił wymeldowania zameldowanej - z pobytu stałego w spornym lokalu. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 17 lutego 2016 r., Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że ocena jego działań pod kątem bezczynności, czy też przewlekłości musi uwzględniać fakt, że pomimo stwierdzenia przez Wojewodę, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., przewlekłego prowadzenia postępowania, ten sam organ, kasatoryjną decyzją odwoławczą z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], uchylił wydaną w sprawie decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r., zalecając temu organowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie o wymeldowanie zależne jest w dużej mierze zależne od rozstrzygnięć w postępowaniach prowadzonych przez inne podmioty, brak jest wystarczających przesłanek do uznania, że było ono prowadzone nieefektywnie, z nieuzasadnionymi, dużymi odstępami czasowymi pomiędzy czynnościami. Tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie to prowadzono z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Szczegółowe kompetencje Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność wskazuje art. 149 § 1, § 1a § 1b i § 2 p.p.s.a. Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismem z dnia 15 października 2015 r. skarżący wniósł do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza postępowania w sprawie. V. Ocena przebiegu postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2015 r. o wymeldowanie zameldowanej w spornym lokalu, prowadzi do następujących wniosków: 1. Z racji zamieszczenia w skardze żądania skontrolowania przez Sąd działań organu zarówno w kontekście bezczynności, jak i przewlekłości wskazać należy, w oparciu o orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, publ. LEX), że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocena, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. W świetle powyższego, ocena prowadzonego przez Burmistrza postępowania administracyjnego, prowadzi Sąd do wniosku o zasadności rozpatrzenia niniejszej sprawy w kontekście przewlekłego prowadzenia przez organ tego postępowania. 2. Instytucja kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ została wprowadzona do systemu prawa wraz z nowelizacją przepisów p.p.s.a., obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Skarga ta ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych oznacza, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). 3. Stosownie do art.149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 §1 a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2 p.p.s.a.). 4. Jak wynika z akt sprawy, po wpłynięciu skargi do organu (w dniu 2 listopada 2015 r.) Burmistrz wydał decyzję w przedmiocie wymeldowania, której wydania co do zasady dochodził skarżący, tj. decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (z punktu widzenia obecnego przedmiotu kontroli Sądu fakt, że decyzja ta nie zadawala skarżącego, nie może być brany pod uwagę). Wydanie wskazanej wyżej decyzji wywołuje brak potrzeby stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 5. Wydanie przez organ wskazanej wyżej decyzji nie zwalnia jednak Sądu od ustalenia, czy przewlekłość w prowadzeniu sprawy miała miejsce, czy też nie, a jeśli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. 6. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że: (-) rozpatrzenie sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 19 maja 2015 r. zajęło organowi blisko 6 miesięcy (decyzja kończąca postępowanie została wydana dopiero w dniu [...] listopada 2015 r.), (-) do zakończenia sprawy nie doszło z własnej inicjatywy organu, albowiem nastąpiło to dopiero na skutek podjęcia przez skarżącego kroków prawnych, zmierzających do zdyscyplinowania organu od działania (tj. w następstwie wniesienia przez skarżącego stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia, skutkującego wydaniem przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. oraz wniesienia do organu skierowanej do Sądu skargi), (-) w toku procedowania w sprawie przez organ wystąpiły okresy niepodejmowania przezeń żadnych czynności (w szczególności 19 – 27 maja, 17 sierpnia – 23 października 2015 r.). Powyższe obliguje Sąd do stwierdzenia, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez Burmistrza przewlekle (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) 7. Nie negując oczywiście uprawnionego oczekiwania skarżącego co do rozpatrzenia jego sprawy przez organ odwoławczy w rozsądnym terminie, Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość (aczkolwiek bezsprzecznie niepożądana), nie nosi ostatecznie cech rażącego naruszenia prawa (art.149 § 1 a p.p.s.a.). Formułując ten wniosek Sąd uwzględnił w szczególności argumentację organu, przedstawioną w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowe postępowanie pozostawało w ścisłym związku z innymi postępowaniami, zawisłymi przed organami ścigania, jak też relatywnie niedługi okres stwierdzonej przewlekłości. 8. Poza kompetencjami Sądu pozostawało zadośćuczynienie żądaniu skargi, zamieszczonemu w pkt 3 (zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego przewlekłości). Ponadto, w świetle nierażącego charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd nie uznał za konieczne wymierzenia organowi grzywny (o co wnosił skarżący). Z powyższych względów, na podstawie art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3, art.149 § 1a, art.151 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 1 - 4 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.