IV SAB/Wa 506/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. postanawia odrzucić skargę. B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia w obrębie gruntów położonych we wsi [...], oznaczonych w zakresie działki nr [...] o pow. 0,5200 ha, dotychczas użytkowanych rolniczo na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę B. K. należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowe może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Niniejsza skarga podlegała zaś odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), ponieważ należało uznać ją za niedopuszczalną. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Co więcej, z przytoczonych przepisów wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest możliwe, gdy przepis prawa obliguje organ administracji publicznej do wydania jednego z uprzednio wskazanych rozstrzygnięć, a mimo to organ go nie wydaje. W niniejszej sprawie Skarżąca zarzuciła Radzie Gminy [...] bezczynność w podjęciu uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, domagając się wprowadzenia korzystnych dla niej zapisów. Procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym jego zmiany, regulują jednak przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 27 cyt. ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy. Przy czym na uwadze należy mieć, że w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Natomiast jak wynika z treści przytoczonego art. 3 § 2 p.p.s.a., skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w pkt 5, tj. stanowienia aktów prawa miejscowego. Brak podjęcia zatem uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako "kwestionowana bezczynność" nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Tym bardziej, że zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Inicjatywę zmiany planu miejscowego oraz ustalenie zakresu tej zmiany należy zaś rozpatrywać w kategoriach władztwa planistycznego gminy (miasta). Ingerowanie w to władztwo, tak w zakresie dyscyplinowania rady gminy do podjęcia określonych działań, jak i oceny ich treści (za wyjątkiem zgodności z prawem), nie jest również objęta kognicją sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, rozważyć jednak należy, czy bezczynność ta podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zasadniczo bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości objęcia kontrolą sądową bezczynności organu gminy w sprawie podejmowania aktów prawa miejscowego, w tym uchwał dotyczących jego zmiany. Zdaniem Sądu, podstawą wniesienia skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego, czy też jego zmiany nie może być również art. 101a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny został naruszony niewykonywaniem przez organ gminy czynności nakazanych prawem może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Unormowanie to dotyczy bowiem czynności nakazanych prawem. Uchwalenie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie jest zaś nakazane prawem. Organ gminy (miasta), jak wskazano uprzednio, korzysta z władztwa planistycznego. Innymi słowy, od jego woli – poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) – zależy, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostanie zmieniony. Skarżąca nie wskazała zaś, aby istniały przepisy odrębne, które nakładałyby na Radę Gminy [...] obowiązek podjęcia uchwały dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktualnym stanie prawnym nie ma więc przepisu obligującego radę gminy do aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, obowiązek tego rodzaju musiałby być wyraźny i skonkretyzowany z określeniem terminu, w jakim rada powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego. Określenie terminu ma o tyle znaczenie, że uchybienie mu powodowałoby stan bezczynności organu. Do określonego w czasie momentu organ miałby obowiązek podjąć konkretne działanie i dopiero bezskuteczny upływ terminu powodowałby ewentualną bezczynność. Podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany planu nie jest więc obarczone obowiązkiem tego rodzaju, który statuowałby po stronie obywatela uprawnienie do żądania podjęcia tego rodzaju działania przez radę gminy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.