IV SAB/Wa 508/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. J., A. J. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1) stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu zażalenia skarżących H. J. i A. J. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...]; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie, 5) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 maja 2019 r. H. J. i A. J. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1 - 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096; dalej: "k.p.a."). Autorzy skargi wnieśli o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2018r. (sygn. [...]) w określonym przez sąd terminie; 3) przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości 22.925,15 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. wydanym w sprawie znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Z przedmiotowym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, zaskarżając je w całości zażaleniem z dnia 30 sierpnia 2018r. (wysłanym do organu, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 31 sierpnia 2018r.). Pismem z dnia 17 października 2018r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących w dniu 29 października 2018r. organ poinformował, że przedmiotowa sprawa zażaleniowa "nie mogła zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego". Jednocześnie organ poinformował, że z uwagi na powyższe, rozpatrywanie przedmiotowego zażalenia zostanie zakończone do dnia 28 lutego 2019r. Skarżący zauważyli, iż mimo upływu ww. nowego terminu załatwienia sprawy, zażalenie nie zostało dotychczas rozpoznane. Ponadto, organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. nie podał przyczyny uchybienia nowego, ustalonego przez siebie terminu załatwienia sprawy, w tym nie wskazał, jakie kwestie zamierza wyjaśnić/ustalić oraz w jaki sposób. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ustosunkował się merytorycznie do wniesionej skargi. Poinformował, że prowadzone postępowanie administracyjne zostało zakończone postanowieniem Ministra z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Odnosząc się do skargi, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W art. 12 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji podzielić należy zarzut skarżących o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z ich zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd zauważa, iż organ nie zajął stanowiska co do meritum skargi. Nie można uznać, że znajduje racjonalne wytłumaczenie nierozpoznanie zażalenia w terminie miesiąca od ogólnikowego powołanie się przez organ w piśmie z 17 października 2018 r. na "konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego". Tym bardziej, iż brak jest w aktach jakiejkolwiek korespondencji, która potwierdzałaby przeprowadzenie takiego postępowania przez organ. Wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy (do 28 lutego 2019 r.) nie znajdywało, zdaniem Sądu uzasadnienia. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że organ nie dotrzymał wyznaczonego do 28 lutego 2019 r. terminu załatwienia sprawy, czyniąc to dopiero po tygodniu po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, iż postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób zdecydowanie opieszały. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przez skarżących przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania od 17 września 2018 r. (data wpływu akt do organu II instancji) do wniesienia skargi (w tym przypadku przez ponad osiem miesięcy) nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Sąd uznał jednak, że zbędne jest umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku skarżących o zobowiązanie organu do wydania postanowienia z uwagi na fakt jego wydania. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podzielił poglądy wyrażane w tym przedmiocie w orzecznictwie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16 i z dnia 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16 – obydwa dostępne w bazie CBOIS), iż wobec aktualnej treści art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, gdy po wniesieniu takiej skargi organ załatwi sprawę – nie powoduje potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdyż w takiej sytuacji kompetencją sądu adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wprowadzona do porządku prawnego przez art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie 1) wyroku. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a p.p.s.a., należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Zdaniem Sądu, ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy możliwością rozpoznania przez organ zażalenia, a wniesieniem przez stronę skargi w niniejszej sprawie i wydaniem przez organ postanowienia merytorycznego - nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym orzeczono w punkcie 2) wyroku. Z tego też względu Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 zł (punkt 3) wyroku), mając na uwadze znaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia zażalenia, co nastąpiło ostatecznie 20 maja 2019 r. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości 22.925,15 zł wskazać należy, że z jednej strony uprawnienia sądu określone w art. 149 § 2 p.p.s.a. mają charakter fakultatywny, z drugiej zaś art. 149 § 2 p.p.s.a. skonstruowany został na zasadzie alternatywy ( w zależności od uznania Sądu co do celowości zastosowania ww. środków). W niniejszej sprawie Sąd biorąc pod uwagę z jednej strony, ustalenia stanu faktycznego kontrolowanego postępowania oraz żądanie skarżących przyznania im sumy pieniężnej w wysokości 22.925,15 zł, z drugiej zaś brak jakiegokolwiek uzasadnienia wysokości tak określonej kwoty - Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących i dlatego też orzekł o odmowie jej przyznania w punkcie 4) wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie 5) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.