IV SAB/Wa 572/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rząsa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej M. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 5. w pozostałym zakresie oddala skargę. W piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju polegającą na nierozpatrzenia w ustawowym terminie odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za 1/16 części w prawie własności nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu podała, że odwołanie od wskazanej decyzji Wojewody [...] zostało przesłane do Ministra Inwestycji i Rozwoju w dniu 27 czerwca 2018 r. i nie zostało do dnia wniesienia skargi rozpatrzone. W dniu 28 października 2018 r. skarżąca złożyła w kancelarii Ministra Inwestycji i Rozwoju wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2018 r., sporządzonym przez pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym wniesiono o: 1) stwierdzenie bezczynności Ministra Inwestycji i Rozwoju w postępowaniu odwoławczym z odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. - zarzucając zwłaszcza naruszenie art.35 § 1, § 2, § 3 kpa, art.12 § 1, § 2 kpa, a także art. 36 § 1 i § 2 kpa, 2) zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy, 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od skarżonego organu na rzecz skarżącej 2.000 zł tytułem sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podając, że właściciele zostali pozbawieni nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w dniu 14.07.2010 r. i nie otrzymali dotychczas odszkodowania, ani lokalu zamiennego. 5) o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podając, że decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Wskazał, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 Kpa. Zauważył, że sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu, a przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. Wskazał, że po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, Minister Inwestycji i Rozwoju niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, co uczynił decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Mając na uwadze wskazany powyżej tryb rozpoznawania wpływających spraw w organie (według kolejności wpływu), a także fakt, że sprawa została już rozpoznana stosownym rozstrzygnięciem, uznał, że nie można zarzucić mu rażącego naruszenia prawa. Ponadto, w ocenie Ministra brak jest podstaw do wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 Ppsa, o które wnioskuje skarżąca. Te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kpa i nie załatwi sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z bezczynnością organu administracji publicznej, o jakiej mowa art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej Ppsa) można mówić gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Stosownie do art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu odszkodowania zostało przesłane do Ministra Inwestycji Rozwoju przy piśmie z dnia 27 czerwca 2018 r. i wpłynęło w dniu 4 lipca 2018 r. (data prezentaty). W piśmie, które wpłynęło do Ministra w dniu 2 października 2018 r. 2018 r., skarżąca wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (ponaglenie) - w związku z niezałatwieniem sprawy. W dniu [...] listopada 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. i przekazał sprawę organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny należy stwierdzić, że od chwili wpływu odwołania do dnia jego rozpatrzenia Minister nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Nie informował także strony o przyczynach nierozpatrzenia odwołania w terminie, nie wskazał terminu jego rozpatrzenia. Zasadne zatem było stwierdzenie, że Minister pozostawał w bezczynności, ponieważ nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. złożonego odwołania. Zostało one rozpatrzone po upływie ponad 4 miesięcy od dnia wpływu do organu II. instancji. Brak jest przy tym okoliczności do przyjęcia, że w sprawie występowały przesłanki z art. 35 § 5 k.p.a., które usprawiedliwiałyby opieszałość Ministra. Takie postępowanie narusza również zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Należy mieć przy tym na uwadze, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a Ppsa). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Z art.149 Ppsa wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. W niniejszej sprawie Minister po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem przez Sąd wyroku, rozpatrzył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., co obligowało Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, do umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Powyższe prowadzi do wniosku, że ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 871/17). Sąd miał na uwadze, że postępowanie odwoławcze trwało ponad 4 miesiące, stopień skomplikowania sprawy (konieczność oceny operatu szacunkowego) oraz to, że decyzja została wydana po niecałych 2 miesiącach od wniesienia ponaglenia. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § Ppsa. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała ta strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). Sąd miał uwagę, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponadto nie można przyjąć, by na skutek bezczynności Ministra Skarżąca doznała uszczerbku, zwłaszcza, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. podał, że będzie istniała konieczność sporządzenia prawidłowego operatu szacunkowego. Wysokość ustalonego odszkodowania może zatem ulec zmianie. Jednocześnie z uwagi na to, że przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność trwającą od chwili wpływu odwołań – czyli od lipca 2018 r. Sąd przy ustalaniu ewentualnej sumy pieniężnej oceniał, czy Skarżąca doznała uszczerbku w związku z bezczynnością w tym okresie. Dlatego żądanie w tym zakresie podlegało oddaleniu (pkt 5 sentencji). O kosztach, w pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Ppsa.