IV SAB/Wa 62/19

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania oddala skargę W dniu 15 stycznia 2019 r. M. G. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty O. (dalej: Starosta, organ) w rozpatrzeniu wniosku w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt stanowiący działkę ew. nr [...] o pow. 265 m2 w obr. [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) - ul. [...] w J. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nakazanie Staroście podjęcie bezstronnych działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, w tym uwzględnienia wniosków stron oraz wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 24 833,05 zł stanowiącej dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz o zasądzenie od Starosty kosztów postępowania w kwocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Skarżąca podniosła, że Starosta ponad pięć lat oczekiwał na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę-Miasto J. z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Ponadto organ ponad pięć lat bezzasadnie oczekiwał na ustalenie kręgu następców prawnych zmarłego wnioskodawcy – E. G., w sytuacji, gdy nieuregulowany stan prawny nieruchomości nie stanowił przeszkody do ustalenia odszkodowania. W ocenie skarżącej organ prowadził przewlekle postępowanie, albowiem organ zlecił wykonaniu operatu szacunkowego na podstawie starej wersji ustawy z 2004 r., zaniechał ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, nie respektował terminów ustawowych załatwienia sprawy, wadliwie zlecił biegłemu wykonanie opinii. Skarżąca podniosła również zarzuty dotyczące bezstronności i obiektywizmu rzeczoznawcy majątkowego oraz braku prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że czasookres prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] położoną w J. wynika z konieczności podejmowania przez organ czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego oraz konieczności zajmowania stanowiska w związku z obszerną ilością korespondencji kierowanej przez M. G. do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działki ew. nr [...] o pow. 265 m2 w obr. [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) - ul. [...] w J. byli E. G. w udziale ½ części nieruchomości, A. G. w udziale ¼ części nieruchomości i M. G. w udziale ¼ części nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z 9 sierpnia 1961 r. oraz prawomocnego postanowienia spadkowego po zmarłej 12 grudnia 1996 r. M. G. wydanego przez Sąd Rejonowy w O. [...] marca 1998 r. (sygn. akt [...]). W dniu [...] czerwca 2014 r. Sąd Rejonowy w O. I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) orzekł o nabyciu praw do spadku po zmarłym 5 października 2010 r. E. G. w udziałach po 1/2 części przez A. G. i M. G. W dniach 6 grudnia 2004 r. i 2 maja 2005 r. E. G., A. G. oraz M. G. wystąpili do Starosty O. o ustalenie wysokości odszkodowania za grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] o pow. 265 m2 w obr. [...], zajęty pod część ul. [...] w J., uregulowany obecnie w księdze wieczystej [...]. Pismem z 4 kwietnia 2005 r. Starosta O. zawiadomił stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...]. Jednocześnie Starosta poinformował strony, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawa nie może być rozpatrzona w ustawowym terminie i wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy na 30 maja 2005 r. Postanowieniem z [...] maja 2005 r. Starosta O. zawiesił postępowania do czasu otrzymania ostatecznej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Gminę – Miasto J. Wojewoda [...], działając na podstawie wniosku Burmistrza Miasta J. oraz wniosków A. G., E. G. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę-Miasto J. z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod ul. [...] w J., orzekł w decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. o nabyciu przez Gminę-Miasto J. nieruchomości z mocy prawa. Decyzja stała się ostateczna [...] maja 2010 r. W dniu 24 czerwca 2010 r. Starosta otrzymał ostateczną decyzję z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Gminę-Miasto J. Pismem z 28 czerwca 2010 Starosta O. poinformował strony o konieczności przeprowadzenia dodatkowego podstępowania dowodowego poprzez sporządzenie operatu szacunkowego dla nieruchomości i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2010 r. Jednocześnie Starosta poinformował, że wystąpił do Wojewody [...] o przyznanie dodatkowych środków finansowych na realizację zadań z zakresu dróg publicznych. Z kolejnymi wnioskami o przyznanie dodatkowych środków finansowych Starosta zwracał się do Wojewody 17 lipca 2010 r. i 19 lipca 2010 r. M. G. 16 sierpnia 2010 r. wniosła skargę na: "współpracę (i jednocześnie na pracę) Starostwa Powiatowego w O. i urzędu Wojewody [...])". Postanowieniem z [...] września 2010 r. nr [...] Starosta O. podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Postanowieniem z [...] września 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Staroście O. trzymiesięczny termin do podjęcia rozstrzygnięcia w spawie wniosku o ustalenie odszkodowania. Postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...] Starosta O. zawiesił postępowanie do czasu dostarczenia prawomocnego postępowania spadkowego po zmarłym E. G. M. G. 2 lutego 2016 r. przedłożyła Staroście kopię postanowienia spadkowego z [...] czerwca 2014 r. (sygn. akt. [...]) po zmarłym 5 października 2010 r. E. G. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...] Starosta O. podjął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod część drogi publicznej – ul. [...] w J. Pismem z 25 lutego 2016 r. Starosta O. zawiadomił strony, że z powodu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego poprzez sporządzenie operatu szacunkowego dla nieruchomości termin rozpatrzenia sprawy został przedłożony do 31 lipca 2016 r. W dniu 29 kwietnia 2016 r. wybrany przez Starostę rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, który został przesłany do stron postępowania przy piśmie z 24 maja 2016 r. W dniu 30 czerwca 2016 r. A. G., a w dniu 1 lipca 2016 r. M. G. wniosły zastrzeżenia do sporządzonej wyceny. Zastrzeżenia do operatu szacunkowego zostały przesłane rzeczoznawcy majątkowemu przy piśmie z 6 lipca 2016 r. celem zajęcia stanowiska w zakresie przedstawionych zarzutów i uzupełnienia opinii w terminie siedmiu dni. W dniu 11 lipca 2016 r. Starosta przedłużył postępowanie administracyjne do 31 października 2016 r. z powodu konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. W dniu 25 lipca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył obszerne wyjaśnienia do sporządzonej wyceny, które zostały przesłane stronom postępowania. W dniu 5 września 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem biegłego. W trakcie rozprawy strony zażądały zmiany podstawy prawnej prowadzenia postępowania mimo wydanej na wniosek stron przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] stwierdzającej nabycie nieruchomości przez Gminę-Miasto J. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wobec kwestionowania przez strony opinii w toku prowadzonej rozprawy administracyjnej, Starosta 21 września 2016 r. wezwał biegłego do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Rzeczoznawca majątkowy przedłożył Staroście wyjaśnienia 29 września 2016 r., które zostały przesłane stronom wraz z wezwaniem końcowym. Pismem z 30 września 2016 r. Starosta O. wskazał stronom, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowanie jest prowadzone na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W dniu 24 października 2016 r. M. G., zaś 27 października 2016 r. A. G. wniosły kolejne zastrzeżenia do operatu szacunkowego, żądając uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt sprawy "decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej". Pismem z 28 października 2016 r. Starosta O. wystąpił do Burmistrza Miasta J. z prośbą o odnalezienie i przesłanie żądanej przez strony "decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej". Pismem z 31 października 2016 r. Starosta wystosował do Burmistrza Miasta J. kolejne pismo z prośbą o przesłanie żądanej przez strony "decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej". Dnia 31 października 2016 r. Starosta przedłużył postępowanie do 31 grudnia 2016 r. z powodu konieczności poszukiwania żądanych przez strony postępowania dokumentów. W dniu 14 listopada 2016 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania Starosty O. Skarga została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 421/16. Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Starosta O. ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Strony postępowania wniosły 11 grudnia 2016 r. odwołanie od decyzji z [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzji Starosty z [...] listopada 2016 r. zalecając wykonanie kolejnej wyceny nieruchomości. Pismem z 21 lipca 2017 r. Starosta przedłużył postępowanie administracyjne do 31 grudnia 2017 r. W dniu 25 lipca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył wycenę nieruchomości, zaś 18 sierpnia 2017 r. Starosta wezwał strony do zapoznania się ze sporządzoną opinią. M. G. i A. G. zapoznały się z treścią sporządzonego operatu szacunkowego 15 września 2017 r. i 24 października 2017 r. W dniu 9 listopada 2017 r. M. G. wniosła zastrzeżenia do sporządzonej wyceny. W piśmie z 22 listopada 2017 r. Starosta O. ustosunkował się do zarzutów i zapytań kierowanych przez strony postępowania. Jednocześnie organ pouczył, że stronom kwestionującym zgodność z prawem decyzji nr [...] Wojewody [...] przysługuje prawo do złożenia wniosku do organu, który wydał decyzję o wznowienie postępowania na podstawie przepisów art. 145 k.p.a. W dniu 28 listopada 2017 r. M. G. zażądała uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt sprawy dokumentów stanowiących podstawę wydania przez Wojewodę [...] decyzji [...] orzekającej o przejściu własności działki na rzecz Gminy J. W dniu 30 listopada 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem biegłego, który przedstawił stanowisko w sprawie sporządzonej wyceny. Starosta 5 grudnia 2017 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego oraz Burmistrza Miasta J. o nadesłanie dokumentów świadczących o wywłaszczeniu nieruchomości. W dniu 5 lutego 2018 r. Archiwum Państwowe poinformowało Starostę, że nie odnaleziono dokumentów świadczących o budowie drogi i wywłaszczeniu działki ew. nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy 7 grudnia 2017 r. złożył kolejne wyjaśnienia do sporządzonego operatu szacunkowego. W dniu 13 grudnia 2017 r. Starosta przedłużył termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2018 r. celem poszukiwania żądanych przez strony dokumentów świadczących o budowie drogi, bądź wywłaszczeniu nieruchomości pod drogę. W dniu 11 stycznia 2018 r. M. G. zażądała od Starosty wyjaśnienia wątpliwości co do wartości dowodowej sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego oraz przesłania kopii ogłoszenia o przetargu na wykonanie wyceny. Starosta udzielił stronie żądanych wyjaśnień 15 stycznia 2018 r. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Starosta O. orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania, od której M. G. i A. G. złożyły odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2018 r., zalecając Staroście O. sporządzenie kolejnej wyceny nieruchomości. M. G. wystosowała 9 listopada 2018 r. do Wojewody [...] ponaglenie w sprawie ustalenia odszkodowania, wskazując, że Starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłości. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] organ nadzorczy uznał wniesione w sprawie ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Staroście O. termin 2 miesięcy na rozstrzygnięcie sprawy (data wpływu postanowienia do Starosty 17 grudnia 2018 r.). W dniu 14 stycznia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył sporządzony w sprawie operatu szacunkowego działki. Starosta O. 16 stycznia 2019 r. wezwał strony do zapoznania z operatem szacunkowym. Równocześnie wyznaczył termin rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. W dniu 24 stycznia 2019 r. A. G., a w dniu 28 stycznia 2019 r. M. G. wniosły zarzuty do sporządzonej wyceny. Zastrzeżenia do operatu szacunkowego zostały przesłane rzeczoznawcy majątkowemu przy piśmie z 28 stycznia 2019 r. celem zajęcia stanowiska w zakresie przedstawionych zarzutów i uzupełnienia opinii w terminie siedmiu dni. Rzeczoznawca majątkowy 31 stycznia 2019 r. ustosunkował się zarzutów stron i przedłożył operat szacunkowy. W dniu 1 lutego 2019 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. W dniu 6 lutego 2019 r. A. G. wniosła kolejne zarzutu do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego, do których rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się 7 lutego 2019 r. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta O. ustalił odszkodowanie za grunt stanowiący działkę nr [...] zajęty pod część ul. [...] w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 208, poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) – dalej: K.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia. W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wniesienia ponaglenia, składając pismo z 9 listopada 2018 r. w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do Wojewody [...], w którym jednoznacznie wskazywała na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. Ponaglenie to zostało rozpatrzone przez Wojewodę [...], który postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył Staroście O. termin 2 miesięcy na rozstrzygnięcie sprawy. Należy zatem uznać, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę zarówno na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę. W związku z tym wskazać trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Przewlekłość organu w wydaniu rozstrzygnięcia zachodzi w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania to sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., s. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 271). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, choć sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnionego obiektywnie przedłużania terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, związku z zarzucaną przez skarżącą bezczynnością i przewlekłością postępowania prowadzonego przez Starostę w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod część drogi publicznej, należy mieć na uwadze regulację art. 103 K.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta dwukrotnie zawieszał postępowanie [...] maja 2005 r. oraz [...] października 2010 r. celem uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Gminę – Miasto J., jak również celem ustalenia kręgu następców prawnych zmarłego wnioskodawcy. W okresach zawieszenia postępowania nie biegł termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, skład orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że w związku z koniecznością dwukrotnego zawieszenia postępowania administracyjnego, nie można stawiać organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Strony postępowania administracyjnego, w tym skarżąca, miały możliwość ponaglenia Wojewody [...] w wydaniu rozstrzygnięcia niezbędnego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania, z czego nie skorzystały. Ponadto Sąd miał na uwadze, że po zawieszeniu postępowania administracyjnego z uwagi na śmierć wnioskodawcy (postanowienie z [...] października 2010 r.) skarżąca, nie podjęła bezpośrednio działań celem podjęcia zawieszonego postępowania, w tym w szczególności ustalenia kręgu następców prawnych zmarłego na podstawie stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym E. G. zostało wydane przez sąd powszechny [...] czerwca 2014 r., a zatem prawie po czterech latach od daty zgonu wnioskodawcy. Skarżąca przedłożyła Staroście kserokopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym wnioskodawca po upływie prawie dwóch lat od jego wydania – 2 lutego 2016 r. Nie można zatem uznać, aby strony postępowania dochowały należytej staranności celem szybkiego rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Skarżąca nie tylko zwlekała ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym wnioskodawcy, jak również dziewiętnaście miesięcy zwlekała z przedłożeniem organowi prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Należy zatem stwierdzić, że czasookres zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć wnioskodawcy wynikał z opieszałości stron postępowania w przeprowadzeniu postępowania spadkowego i powiadomieniu organu o jego wyniku. W interesie skarżącej było bowiem jak najszybsze dostarczenie organowi wymaganego dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po zmarłym wnioskodawcy, gdyż to spowodowało ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania i umożliwiło podjęcie postępowania. Niezasadnie zatem skarżąca upatruje w okresach zawieszenia postępowania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę. W tym miejscu należy wskazać również, że na postanowienia w przedmiocie zawieszenia postepowania administracyjnego służył skarżącej środek prawny z art. 127 § 3 K.p.a. i skarga do Sądu, dlatego teraz rozpatrując skargę na bezczynność i przewlekłość organu, Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Kwestionowanie przez skarżącą zasadności zawieszenia postępowania w toku niniejszego postępowania nie jest celowe, gdyż wykracza to poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności i przewlekłości. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu możliwości wydania rozstrzygnięcia z pominięciem wszystkich jego uczestników należy wskazać, że z uwagi na konieczność sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego zasadnie organ poszukiwał następców prawnych zmarłego wnioskodawca. Pominięcie uczestników postępowanie oraz ich stanowiska w zakresie sporządzonej opinii stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącej, zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Szybkość działania organu administracji publicznej (jako wartość procesowa) nie może prowadzić do eliminacji czy ograniczenia wymogu działania wnikliwego. Te dwa walory wymagają jednoczesnej realizacji (por wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., I OSK 942/11, LEX nr 1218905, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 września 2014 r., II SAB/Łd 98/14, LEX vnr 1520304). Nie można zatem uznać, aby konieczność uzupełniania sporządzanych w toku postępowania operatów szacunkowych na skutek zarzutów stawianych przez strony postępowania, jak również na skutek zaleceń wydanych w decyzjach kastracyjnych oraz poszukiwanie przez organ dokumentów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości na wniosek stron postępowania stanowił przejaw uchylania się organu od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu, w świetle stanu faktycznego sprawy, przyjąć należy, że podejmowane przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego czynności były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, gdyż podejmowane czynności związane były z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy. Organ dochował również ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a., albowiem kilkukrotnie zawiadamiał strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie oraz wskazywał nowy termin załatwienia sprawy. W tej sytuacji Sąd w składzie orzekającym uznał, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności ani przewlekłości, albowiem wyjaśnianie stanu prawnego i faktycznego w przedmiotowej sprawie wymagało podjęcia czynności mających na celu ustalenie okoliczności faktycznych oraz prawnych zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, a więc wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt zajęty pod część drogi publicznej. Natomiast okresy zawieszenia postępowania formalnie przerywały bezczynność i przewlekłość organu, bowiem zgodnie z art. 103 K.p.a. wstrzymany został bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.