IV SAB/Wa 630/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołania D. B. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019 r. Nr [...] – w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego D. B. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ w [...]) decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie linii 400 kV [...]Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący D. B. pismem z dnia 18 marca 2020 r. wniósł odwołanie. Z uwagi, iż nie zostało ono przez odwołującego się podpisane a także, iż nie zawierało dowodów uzasadniających żądanie będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie - organ Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) wezwał stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalno-prawnych odwołania z pouczeniem o obowiązku ich uzupełnienia w terminie 7 dni, liczonych od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia w sytuacji ich nieuzupełnienia we wskazanym terminie. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. (data wpływu do GDOŚ - 16 grudnia 2019 r.), skarżący przesłał podpisane odwołanie. Osobnym zaś pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. zwrócił się do organu odwoławczego o przedłużenie terminu na uzupełnienie ww braków formalnoprawnych o dowody uzasadniające żądanie, co najmniej do dnia 11 lutego 2020 r., bądź ewentualnie o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzupełnienia złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na powyższe organ pismem dnia 19 grudnia 2019r. poinformował skarżącego, iż termin wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. (7-dniowy) ma charakter ustawowy i nie może być wydłużony. Stąd też, z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżącego w ww terminie dowodów uzasadniających żądanie odwołania, w ocenie organu, postępowanie nie mogło zostać skutecznie wszczęte tym samym wniesione odwołanie pozostawione zostało bez rozpoznania. D. B. i pismem z dnia 5 stycznia 2020r. (uzupełnionym pismem z dnia 21 stycznia 2020r.) wniósł ponaglenie skierowane do Ministra Klimatu na bezczynność GDOŚ. W odpowiedzi na powyższe GDOŚ pismem z dnia 10 lutego 2020r. wyjaśnił, iż brak jest podstaw do stwierdzenia aby organ pozostawał w bezczynności albowiem postępowanie odwoławcze nie zostało skutecznie wszczęte, tym samym także nie ma podstaw do rozważania zasadności jego zawieszenia. W dniu 27 maja 2020 r. do skarżący, reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników, złożył kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu odwoławczego. Strona wniosła o stwierdzenie, że organ w toku postępowania odwoławczego dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 12 § 1k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 5 k.p.a oraz art. 25 ust. 4 specustawy przesyłowej, poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy i pozostanie w bezczynności w postępowaniu odwoławczym. W ocenie skarżącego naruszenie ww przepisów polegało w szczególności na braku rozpatrzenia odwołania z dnia 18 marca 2019 r. i braku wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnicy skarżącego min. wskazali na niezasadność stanowisko organu odwoławczego. Wyjaśnili, iż wniosek skarżącego dotyczący przedłużenia terminu do uzupełnienia żądanych przez GDOŚ dowodów umożliwiających, zdaniem organu odwoławczego, rozpoznanie wniesionego odwołania, wynikał z konieczności uzyskania dokumentów pochodzących od organów i sądów, w których toczyły się postępowania związane ze sprawą. Uzyskanie odpisów dokumentów z sądów czy organów nie było natomiast w tak krótkim czasie (7 - dniowym terminie) możliwe. Podnieśli jednocześnie, iż powyższe wezwanie organu odwoławczego, od którego realizacji uzależniono rozpoznanie odwołania, miało jednak miejsce dopiero po upływie 8 miesięcy od daty jego wniesienia, znacznie po upływie ustawowego terminu (miesięcznego) do rozpoznania odwołania. Powyższe już zatem, w ich ocenie, wskazuje na zaistniałą bezczynność, tym bardziej w sytuacji, kiedy wszelkie podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczyły wyłącznie kwestii proceduralnych, a zatem główny dowód stanowić powinny były akta sprawy administracyjnej, w posiadaniu których organ pozostaje. Tym samym nie przedstawienie żądanych dowodów co do meritum sprawy nie powinno było stanowić jakiejkolwiek przeszkody do rozpoznania odwołania. Reasumując skarżący stwierdził, iż GDOŚ naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.) i wobec nierozpoznania wniesionego odwołania w ustawowym terminie (do dnia wniesienia skargi organ nadal nie podjął żadnych czynności) w sposób oczywisty pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. GDOŚ przytoczył przebieg postępowania i podniósł, że skarga jako bezzasadna nie powinna zostać uwzględniona. Wskazał bowiem, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie podjął ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu prawnego. Natomiast w sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca. GDOŚ prowadził bowiem w sprawie szereg czynności wyjaśniających, począwszy od wezwania skarżącego w dniu 19 listopada 2019 r. do usunięcia braków formalnoprawnych odwołania, aż do dnia zakończenie postępowania co miało miejsce wystosowaniem do skarżącego pisma z dnia 19 grudnia 2019 r. - informującego stronę o pozostawieniu wniesionego środka zaskarżenia bez rozpoznania z uwagi na bezskuteczność ww wezwania (nie złożenie przez skarżącego żądanych dokumentów). Wyjaśnił także, iż termin wynikający z przepisu art. 64 § 2 k.p.a. ma charakter ustawowy, tym samym nie może być przez organ prowadzący postępowanie ani skracany ani przedłużany. Wobec powyższego wniesione odwołanie, wobec ww braków formalno-prawnych, nie mogło skutecznie wszcząć postępowania drugoinstancyjnego. W rezultacie GDOŚ był zobowiązany stwierdzić, że decyzja RDOŚ w [...] z dnia 1 marca 2019 r. jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, o czym strony zostały zawiadomione pismem GDOŚ z dnia 20 grudnia 2019 r. W takiej natomiast sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ odwoławczy pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w ocenie Sądu, niezasadny jest pogląd GDOŚ, iż przekroczenie terminu wynikającego z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.), w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w czasie kierowania do strony wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania, skutkowało utratą przez organ administracji kompetencji do rozpatrzenia sprawy i powodowało nieskuteczność podejmowanych przez stronę czynności. Wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku ma na celu usunięcie przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Termin, o którym mowa w tym przepisie, traktować należy tak jak termin o charakterze instrukcyjnym nie zaś jak termin o charakterze materialnoprawnym. Jest to termin instrukcyjny wskazany wprost przez ustawodawcę. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. Pogląd prezentowany przez organ odwoławczy, że upływ tego terminu, w omawianym przypadku musi skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania byłby przejawem nieracjonalnego formalizmu. Przeczyłoby to wynikającemu z art. 12 § 1 K.p.a. obowiązkowi, by organy administracji działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (m.in wyrok NSA II OSK 629/18). Tym bardziej w sytuacji, na co wskazał skarżący, odwołanie odnosiło się wyłącznie do błędów organu I instancji - kwestii proceduralnych a nie zagadnień merytorycznych. Zatem GDOŚ, nawet jeśli uważał za zasadne skompletowanie materiału dowodowego celem rozpoznania odwołania, to w sytuacji braków żądanych dowodów, i tak powinien był je rozpoznać. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można oczywiście już mówić, iż w ustawowym terminie gdyż jak wyżej wskazano, przedmiotowe wezwanie zostało skierowane do skarżącego dopiero po upływie 8 miesięcy od daty wniesienia do organu odwołania. W tej sytuacji Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, która, zgodnie z obowiązującą regulacją, zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności - w zakresie postępowania odwoławczego doszło do uchybienia art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. W ocenie Sądu wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając pismem z dnia 5 stycznia 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 21 stycznia 2020 r., w trybie art. 37 k.p.a., ww ponaglenie na rozpoznanie odwołania. Sąd stwierdza, iż aktualnie, to jest na datę wydania niniejszego wyroku, nadal żadna decyzja przez GDOŚ nie została podjęta. To wskazuje, iż organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego (pkt 2 wyroku) i tym samym zasadny było, w okolicznościach niniejszej sprawy, zobowiązanie organu do podjęcia rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca (pkt 1 wyroku). Przy czym co istotne, dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Należy stwierdzić, iż organ odwoławczy zaniechał jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania zarzutów odwołania. Jednocześnie, uzasadniając w tym kontekście rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd wskazuje, czy bezczynność lub przewlekłość organu mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyżej wskazano, co bezsporne, zarówno na dzień wniesienia skargi do Sądu (data wpływu do organu - 1 czerwca 2020 r.) ale także i na dzień orzekania w niniejszej sprawie, odwołanie nadal nie zostało rozpoznane. Organ zatem nadal pozostaje w zwłoce i nie podejmuje w sprawie żadnych merytorycznych czynności. Przy czym, trzeba w tym miejscu także wskazać, iż wyłączeniu podlega okres tzw. "zawieszenia" w procedowaniu przez organy na skutek ustawy covidowej z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2 (Dz.U. poz. 875), tj. od dnia 14 marca 2020r do dnia 24 maja 2020r. Po odliczeniu zatem powyższego okresu, do dnia wniesienia skargi organ i tak pozostawał w prawie 13 miesięcznej bezczynności (odwołanie zostało przekazane GDOŚ pismem z dnia 28 marca 2019r.). Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. GDOŚ poinformował strony postępowania o braku możliwości rozpatrzenia odwołania w ustawowym terminie z uwagi na jego skomplikowany charakter. Jednocześnie, bezskutecznie, wyznaczony został termin rozstrzygnięcia sprawy na dzień 15 lipca 2019r. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, jednoznacznie stanowią, iż w niniejszej sprawie doszło do bezczynności, która miała charakter rażący (art. 35 § 3 k.p.a.) - pkt 3 wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanej regulacji prawnej a uchybienie ustawowemu, miesięcznemu terminowi, mając na uwadze okres pozostawania w bezczynności, jest znaczne. Podkreślić w tym miejscu należy, iż stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Zgodnie z powyżej wskazanym stanowiskiem Sądu, nie może stanowić usprawiedliwienia podniesiona przez organ okoliczność, iż w niniejszej sprawie odwołanie nie zostało w ogóle rozpoznane z uwagi na przekroczenie ww wskazanego terminu art. 64 § 2 k.p.a., co obligowało jego pozostawienie bez rozpoznania. Organ winien był procedować w kierunku rozpoznania odwołania, bez względu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, iż organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. - bez zbędnej zwłoki. Mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z pkt 4 mając na uwadze art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.