IV SAB/Wa 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie polskiego paszportu I. zobowiązuje Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do rozpoznania wniosku T.S. 21 sierpnia 2018 r. o wydanie paszportu w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz T.S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Profesjonalny pełnomocnik małoletniej T. S. pismem z 11 grudnia 2018 r. zaskarżył bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w T. (dalej "Konsul") w sprawie z wniosku G. S. działającego w imieniu małoletniej T. S. o wydanie polskiego paszportu. Pełnomocnik zarzucił Konsulowi R.P. w T. naruszenie art. 51 i 58 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (jedn. tekst Dz.U. z 2018 r., poz. 2141) w zw. z art. 6, 39 ust.1 i art. 43 ust. 1 ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (jedn. tekst Dz.U. z 2018 r., poz. 1919) z powodu z niewydania małoletniej polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydania. Mając to na względzie pełnomocnik wniósł o - zobowiązanie Konsula R.P. do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie polskiego paszportu oraz stwierdzenie, iż zaskarżona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że G. S. i jego żona zwrócili się do Konsula R.P. w T. o wydanie polskiego paszportu dla ich małoletniej córki T. S. Wniosek został przyjęty, ale skarżąca została wezwana - pismem z 24 sierpnia 2018 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - do usunięcia w terminie 14 dni braku formalnego poprzez załączenie nowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniej, uzupełnionego o nazwisko ojca. W ocenie Konsula brak jest możliwości ustalenia jego tożsamości. Pismem z 3 listopada 2018 r. skarżąca zwróciła się do Kierownika Wydziału Konsularnego o weryfikację stanowiska i przekazanie wniosku paszportowego do personalizacji, bądź o przesłanie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, bądź też o wydanie decyzji odmawiającej wydania dokumentu paszportowego. Jednocześnie oświadczyła, iż nie będzie uzupełniała wniosku paszportowego. Pismem z 12 listopada 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność Kierownika Wydziału Konsularnego w sprawie o wydanie polskiego paszportu w trybie art. 37 k.p.a., które nie zostało rozpatrzone do czasu złożenia niniejszej skargi. Pełnomocnik skarżącej, w dalszej części skargi, zakwestionował nadto merytoryczną zasadność żądania uzupełnienia wniosku paszportowego poprzez załączenie nowego odpisu zupełnego aktu urodzenia małoletniej, uzupełnionego o dane osobowe rodziców, podnosząc że organ paszportowy nie rozróżnia braków formalnych wniosku paszportowego od jego merytorycznej oceny. Podkreślił, że § 5 rozporządzenia MSW z 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych znajduje wyjątkowe zastosowanie, ograniczone wyłącznie do przypadków występowania wątpliwości co do tożsamości lub obywatelstwa osoby. Z treści załączonego do wniosku paszportowego aktu urodzenia małoletniej wynikało zaś imię ojca oraz imię i nazwisko rodowe matki. Z kolei z treści odpisu zupełnego aktu małżeństwa rodziców wynikały ich pozostałe dane osobowe, tożsame z okazanymi przez nich aktualnymi izraelskimi paszportami. Podkreślił, iż odpis aktu małżeństwa rodziców stanowi podstawę do uzupełnienia przez Kierownika USC aktu urodzenia ich dziecka. Dalej pełnomocnik zwrócił uwagę na to, że za niedopuszczalną uznać należy zmianę utrwalonej od kilkunastu lat praktyki. Pełnomocnik na potwierdzenie okoliczności, że identycznej treści wnioski są realizowane w organach paszportowych na całym świecie i Polsce przytoczył przykłady spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Konkludując pełnomocnik wskazał, że brak było formalnych jak i merytorycznych powodów uzasadniających zaniechanie podjęcia przez Konsula czynności zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej przez skarżącą. Do wydania polskiego paszportu małoletniemu wystarcza załączenie bądź odpisu zupełnego aktu urodzenia zawierającego pełne dane osobowe rodziców, bądź odpis zupełny aktu urodzenia dziecka i odpis zupełny aktu małżeństwa jego rodziców (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), bądź odpis zupełny aktu urodzenia dziecka i odpisy aktów urodzenia jego rodziców. Dysponując dodatkowo dokumentami tożsamości dziecka i rodziców organ paszportowy może w sposób nie budzący wątpliwości ustalić tożsamość i pokrewieństwo. Pełnomocnik zauważył, że pomimo wyraźnego stanowiska skarżącej zawartego w pełnomocnictwie (oświadczeniu) oraz w piśmie z 3 listopada 2018 r., a także ponagleniu z 12 listopada 2018 r. o braku zgody na uzupełnienie wniosku paszportowego, do chwili obecnej nie wydano w stosunku do małoletniej polskiego paszportu ani decyzji odmawiającej jego wydanie. Zarazem podkreślił, że bezczynność Konsula R.P. w T. ma charakter rażący, gdyż od kilku miesięcy nie podejmuje żadnych czynności w sprawie ani nie odpowiada na kierowaną do niego korespondencję. W odpowiedzi na skargę Konsul wniósł o odrzucenie skargi w całości - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - z uwagi na brak możliwości jej wniesienia, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu Konsul przytoczył okoliczności przedmiotowej sprawy podkreślając, że pismem z dnia 24 sierpnia wezwał skarżącą do przedłożenia zupełnego odpisu polskiego aktu urodzenia małoletniej, uzupełnionego o nazwisko rodowe ojca, pouczając, iż brak uzupełnienia wniosku lub ustosunkowania się do niego spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Brak tej informacji uniemożliwiał bowiem jednoznaczne ustalenie tożsamości T. S. Konsul wyjaśnił, że działając na podstawie art. 77 Prawa konsularnego, po nieskutecznym wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków wniosku, pozostawił sprawę bez rozpoznania, o czym strona została należycie pouczona w wezwaniu. Nie było możliwe w tym przypadku wydanie decyzji o odmowie wydania paszportu, ponieważ przepisy mające zastosowanie w sprawie - tj. u.d.p. - nie przewidują instytucji odmowy wydania paszportu w innych przypadkach niż wskazane w art. 17 ust. 1 u.d.p. Organ odniósł się również do podniesionego w skardze braku przekazania ponaglenia z 12 listopada 2018 r. zauważając, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), przepisów tego kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisy szczególne potwierdzają wyłączenie stosowania przez konsula k.p.a., bowiem o ile art. 6 ust. 1 u.d.p. wprost nakazuje organom paszportowym stosowanie k.p.a. w postępowaniu o wydanie paszportu, tak już ust. 2 art. 6 u.d.p., nakazuje stosowanie Prawa konsularnego w sprawach paszportowych należących do właściwości konsula. Stąd, Konsul RP w T., nie był uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany, do przekazania ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów odnoszących się do celowości wezwania do uzupełnienia wniosku, w pierwszej kolejności Konsul wskazał, że procedurę wydawania paszportów polskich regulują przepisy nie tylko dwóch ww. ustaw i aktów wykonawczych do nich, ale również przepisy ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności i ustawy z 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego. Zwrócił uwagę, że tylko łączna interpretacja przepisów zawartych we wszystkich tych aktach, do których stosowania zobowiązany jest organ paszportowy, umożliwia kompleksową ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego oraz działań podjętych przez Konsula RP w T. Nadmienił także, że wymóg załączenia odpisu polskiego aktu urodzenia małoletniej do wniosku paszportowego wynika z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych. Przepis ten precyzuje, iż treść aktu urodzenia musi spełniać wymogi prawa polskiego i zawierać niezbędne dla konsula dane do wydania paszportu lub decyzji o odmowie jego wydania. Po otrzymaniu kompletu dokumentów zawierających wszystkie niezbędne dane, konsul w pierwszej kolejności występuje o nadanie numeru PESEL dla małoletniego obywatela polskiego mieszkającego za granicą. W tym zakresie zastosowanie znajdują postanowienia ustawy o ewidencji. Zgodnie z jej art. 8 pkt 3 w rejestrze PESEL zamieszcza się m.in. nazwiska rodowe rodziców dziecka, zaś dodatkowo z jej art. 9 ust. 2 wynika, że w stosunku do małoletnich zamieszkujących za granicą, zamieszczenie danych o imionach i nazwiskach rodowych rodziców jest obowiązkowe. Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 2 tejże ustawy, imiona i nazwiska rodowe rodziców wynikające z odpowiednich dokumentach, muszą znaleźć się we wniosku o nadanie numeru PESEL. W przypadku ich braku wniosek ten należy uzupełnić pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia (art. 18 ust. 3 ustawy o ewidencji). W praktyce, dopiero po uzyskaniu numeru PESEL dla małoletniego, konsul ma możliwość skierowania wniosku paszportowego do produkcji w celu spełnienia wymogu określonego w art. 18 ust. 1 pkt 9 u.d.p., zgodnie z którym w dokumencie paszportowym zamieszczenie numeru PESEL jest obowiązkowe. Wyjaśniono, że tożsamość osób, które wnioskują o paszport dla małoletniego, tj. domniemanego ojca i matki, może nie budzić wątpliwości i potwierdzona musi być jednym z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia. Konsul podkreślił, że przedłożone w sprawie akty urodzenia sporządzone w wyniku transkrypcji, nie zawierały wszystkich danych, które zgodnie z art. 60 pkt 4 p.a.s.c. powinny znaleźć się w akcie urodzenia (m.in. nazwisko rodowe ojca). W art. 104 p.a.s.c. ustawodawca nie zaprzecza, że moc dowodowa zagranicznych aktów stanu cywilnego nie zależy od ich zarejestrowania w polskim systemie rejestracji stanu cywilnego, a posiadanie takiego dokumentu jest wystarczającym dowodem urodzenia, małżeństwa bądź zgonu, czego oczywistym potwierdzeniem jest art. 1138 k.p.c. Jednakże w § 3 rozporządzenia wyraźnie stwierdza się, że dla otrzymania pierwszego paszportu polskiego konieczne jest przedłożenie polskiego dokumentu – zupełnego odpisu aktu urodzenia. Konsul RP zauważył, że nie miał możliwości samodzielnego ustalenia danych objętych wezwaniem do uzupełnienia braków. Konsul RP ma dostęp do systemu Centralnej Ewidencji Wydanych i Unieważnionych Dokumentów Paszportowych (CEWiUDP), zawierającego m.in. dane osób, którym numer PESEL został już nadany, jednakże małoletni urodzony za granicą taką osoba nie jest. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Niniejsza sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu, rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyjaśnić bowiem należy, że 4 marca 2019 r. weszła w życie ustawa z 9 listopada 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 11), która to do ustawy zmienianej wprowadziła kompetencję wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na działalność konsula. Ustawa ta nie posiada przepisów przejściowych co oznacza, że jej regulacje znajdują zastosowanie do wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy, począwszy od tej daty. Wobec tego wniosek o odrzucenie niniejszej skargi na bezczynność nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto, z uchwały siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 jednoznacznie wynika, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Z tego względu nie może budzić wątpliwości, że skarga na bezczynność Konsula RP była dopuszczalna. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 54/19, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela Sąd również wyjaśnia, że skarga na bezczynność Konsula RP powinna być obecnie poprzedzona ponagleniem. Nie jest kwestionowane, że pełnomocnik małoletniej skorzystał z tego środka. I chociaż ni przekazanie ponaglenia Ministrowi jest uchybieniem, to jednak nie stanowi ono przeszkody do rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność Konsula RP w T. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wniesienia ponaglenia musi poprzedzać złożenie skargi, wynika to również z treści art. 53 § 2b p.p.s.a., jednak z przepisów nie wynika, że ponaglenie to musi zostać rozpatrzone. Samo zatem wniesienie ponaglenie, uprawnia stronę do złożenie skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, wskazać trzeba, że za błędne uznaje Sąd stanowisko organu, że był on uprawniony do zastosowania art. 77 ustawy Prawo konsularne, wobec przedłożenia aktu urodzenia małoletniej nie podającego nazwiska jej ojca, który to brak nie mógł zostać zastąpiony zarówno przedłożonymi pozostałymi dokumentami, jak i wiadomościami znanymi Konsulowi z urzędu, pochodzącymi z Centralnej Ewidencji Wydanych i Unieważnionych Dokumentów Paszportowych – CEWiUDP. Argumentacja ta nie uzasadnia bowiem pozostawienia tego wniosku paszportowego bez rozpoznania. Rodzice małoletniej, stosownie do obowiązujących przepisów przedłożyli dokumenty wymagane rozporządzeniem z 16 sierpnia 2010 r. przedłożyli bowiem jej akt urodzenia. Dopełnili zatem ustawowego wymogu, jednakże w ocenie organu akt urodzenia nie był kompletny, gdyż nie zawierał wszystkich niezbędnych danych, które zgodnie z art. 60 pkt 4 p.a.s.c. powinny znaleźć się w akcie urodzenia (a mianowicie nazwiska rodowego ojca). Tym samym w sprawie nie mamy do czynienia z brakiem podania, do którego uzupełnienia – w myśl art. 77 ustawy Prawo konsularne – organ powinien wezwać pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy akt urodzenia w ogóle nie został przedłożony, a jedynie z brakiem umieszczenia w nim pewnych – w ocenie organu – wymaganych i koniecznych danych. Z tego względu, w ocenie Sądu, Konsul RP nie był uprawniony do pozostawienia tego wniosku paszportowego bez rozpoznania. Ta zaś konstatacja uzasadnia uznanie, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność Konsula RP. Zdaniem Sądu, przepis art. 77 ustawy Prawo konsularne nie znajduje zastosowania w rozpoznanej sprawie. Wymagane dokumenty zostały bowiem przedłożone. Jeśli organ uznał je za niepełne, winien wydać decyzję odmowną, która podlegałaby stosownej kontroli. Skoro bowiem Konsul RP uznał, że nie może mieć pewności co do nazwiska ojca małoletniej, a ten odmawia uzupełnienia tego braku – mógł jedynie wydać decyzję odmawiającą wydania paszportu. Jeśliby zaś przyjął, że z innych dokumentów da się wywieść, iż G. S. jest ojcem małoletniej – powinien załatwić wniosek zgodnie z żądaniem. Jakkolwiek w ocenie Sądu, organ paszportowy dopuścił się bezczynności, to bezczynność ta nie ma charakteru rażącego. Przepisy regulujące materię wydawania paszportów, co wynika z treści odpowiedzi na skargę, nie są jednoznaczne i mogą nastręczać problemy interpretacyjne. Nie można zatem twierdzić, że bezczynność organu przyjęła formę kwalifikowaną. Bezczynność organu w rozpoznanej sprawie, jest bowiem wynikiem mylnego przekonania organu, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku jej zakończenia w formie przewidzianej prawem, tj. bądź w formie decyzji administracyjnej, bądź pozytywnym załatwienie wniosku. Podobne stanowisko w tym przedmiocie NSA wyraził już w wyroku z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1559/14 oraz w wyroku wspomnianym powyżej. Końcowo, Sąd wyjaśnia, iż oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez pełnomocnika małoletniej T. S. Wnioski te zmierzały do wykazania słuszności żądań w zakresie wydania paszportu i z tej przyczyny Sąd uznał je za przedwczesne, albowiem przedmiotem skargi jest jedynie bezczynność Konsula RP w .T. Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 oraz § 1a p.p.s.a, orzeczono jak w pkt I – III sentencji wyroku. O kosztach niniejszego postępowania sądowego, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.