IV SAB/Wa 69/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi I. C. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. I. C. skierowała bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 24 lutego 2010 r. (data stempla pocztowego) skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie braku rozpatrzenia jej odwołania na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 93/09, którym to uchylono postanowienie tegoż Ministra z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Po sprecyzowaniu przedmiotu skargi (k. - 15) została ona przesłana do organu celem udzielenia odpowiedzi. Jak wynika z prezentaty skarga została przekazana do organu w dniu 15 kwietnia 2010 r. Minister w odpowiedzi na skargę poinformował, iż odwołanie zostało rozpatrzone poprzez wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r. skarżącej przyznano prawo pomocy w tym ustanowiono pełnomocnika urzędu. Pismem procesowym z dnia 22 września 2010 roku Pełnomocnik skarżącej wniósł o: - umorzenie postępowania sądowego, - skierowanie postanowienia sygnalizacyjnego w myśl art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), - zasadzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 809,54 zł. W treści pisma Pełnomocnik opisał przebieg sprawy zaznaczając, iż organ proceduje już od 1997 roku - decyzja w I. instancji, od której wniesiono środki odwoławcze była wydana w dniu [...] kwietnia 1997 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 93/09 uwzględnił skargę na postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia środków odwoławczych. Dopiero po wniesieniu skargi (23 lutego 2010 r.) organ wydał ponownie orzeczenie w ramach rozpatrywania odwołania, przy czym była to decyzja sprowadzająca się do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zdaje sobie sprawę, iż w sytuacji, gdy stosowne orzeczenie zostało wydane, nie może być uwzględniona skarga na bezczynność. Postępowanie powinno być zaś umorzone, jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie jednak zdaniem Pełnomocnika zadaniem Sądu jest ustalenie przyczyn pozostawania organu w zwłoce. Zwraca uwagę, iż decyzja została wydana na kilka dni przed przekazaniem skargi organowi, nie jest możliwa weryfikacja daty jej wydania. Odpowiedź na skargę została złożona dopiero po trzech tygodniach od wniesienia skargi. Sprawa wszczęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie jest załatwiona od 13 lat. Wskazuje to, iż w całym postępowaniu organ administracji działał przewlekle, a w odpowiedzi na skargę brak jest wyjaśnienia przyczyn przewlekłości postępowania. Pełnomocnik wskazał, iż Minister powinien zostać zobowiązany do złożenia poprawnej odpowiedzi na skargę, skoro przesłana nie wyjaśnia istotnych kwestii (przyczyny zwłoki). Doszło do pozbawienia Skarżącej prawa do rzetelnego procesu, w myśl utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na gruncie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (właściwie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2. - Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 tj. ze zm.). Wniesiono również o wymierzenie grzywny na zasadzie art. 55 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa". Wniosek ten został wyłączony do odrębnego rozpatrzenia zarządzeniem z dnia 6 października 2010 r., z uwagi na odrębny charakter sprawy (patrz uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008/3/42). Uzasadniając wniosek o przyznanie kosztów wskazał, iż w jego ocenie regulacje dotyczące przyznawania zwrotu kosztów pomocy prawnej pełnomocnikom z urzędu (tu radcom prawnym) w zakresie ustalania wielkości tych kosztów są niezgodne z Konstytucja R.P. i przedłożył zestawienie kosztów sporządzone według proponowanych własnych zasad (w oparciu o przyjętą stawkę wynagrodzenia godzinnego według mediany wynagrodzenia radców prawnych). Na rozprawie Substytut pełnomocnika z urzędu wyjaśnił, iż do Skarżącej skierowano dodatkowo obszerne pismo wyjaśniające podjęte czynności, przewidywany wynik sprawy i sugestie, co do dalszego prowadzenia sprawy. Wskazuje, iż orzekając w sprawie Sąd winien mieć na uwadze stan sprawy na dzień wniesienia skargi do Sądu nie zaś wyrokowania. Wniosek o umorzenie postępowania uzasadniony jest bezprzedmiotowością sprawy. Nie ma podstaw do cofnięcia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W rozpoznawanej sprawie ani na dzień doręczenia skargi organowi administracji, a tym bardziej jej rozpatrywania przez Sąd, Minister nie pozostawał w bezczynności, co prowadzić musiało do oddalenia skargi. W myśl art. 54 § 1 ppsa skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest skarżona. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt, skarga została przekazana do organu administracji dnia 15 kwietnia 2010 r. Sprawa rozpatrzenia odwołania została załatwiona poprzez wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 2010 r., a więc przed terminem doręczenia skargi. Wbrew wywodom Strony skarżącej brak jest podstaw do uznania, wyłącznie na postawie insynuacji (bez przedstawienia dowodów), iż decyzja została wydana faktycznie po dniu wpływu skargi do organu, lecz została antydatowana. Dokumenty urzędowe korzystają, bowiem w państwie praworządnym z domniemania legalności, co obejmuje również datę ich sporządzenia. W takiej sytuacji w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, zgodnie z treścią art. 54 § 3 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Wydanie orzeczenia przed dniem wpływu skargi do organu wyklucza uznanie, iż konkretna czynność nastąpiła w wyniku jej uwzględnienia. W takiej sytuacji, wobec braku wniosku strony w przedmiocie cofnięcia skargi w myśl art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 ppsa (patrz stanowisko Substytuta na rozprawie), Sąd był zobligowany do rozpoznania sprawy, co do meritum. Ponieważ organ w dniu rozpoznania skargi nie pozostawał w bezczynności, gdy chodzi o rozpoznanie środków odwoławczych (przedmiot skargi) należało ją oddalić. Formułowane przez Pełnomocnika oraz jego Substytuta wnioski, aby rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie wcześniejsze pozostawanie w zwłoce organu administracji (np. uwzględnienie stanu sprawy na dzień wpływu skargi skierowanej bezpośrednio do Sądu) nie mogą być uwzględnione, z uwagi na treść regulacji normatywnych, z których wynika, iż uwzględniając skargę Sąd jest zobligowany do wyznaczenia terminu załatwienia sprawy (art. 149 ppsa). Wobec takich uwarunkowań w doktrynie i judykaturze prezentowane jest jednolite stanowisko, iż orzekając w przedmiocie bezczynności sąd musi brać pod uwagę stan sprawy na dzień orzekania (co odnotowuje sam Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym). Odnosząc się do kwestii wyjaśnienia przyczyn zwłoki przy załatwieniu sprawy odwołania po wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 93/09 należy uznać to za bezprzedmiotowe, jako niemogące mieć wpływu na wynik sprawy (konieczność oddalenia skargi). Jednocześnie w sytuacji, gdy okoliczności związane z czasem załatwiania sprawy nie są znane (nie były wyjaśniane, jako nie istotne dla meritum sprawy sądowej) nie zachodzą przesłanki do skierowania wystąpienia sygnalizacyjnego w myśl art. 155 ppsa. Środek ten może być wykorzystany wyłącznie, gdy w świetle znanych sądowi okoliczności sprawy zostają ujawnione nieprawidłowości, gdy chodzi o działanie organ administracji. Nie jest natomiast zadaniem Sądu Administracyjnego prowadzenie postępowania wyjaśniającego wyłącznie w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do skierowania wystąpienia sygnalizacyjnego, skoro czynności w tym zakresie nie są podstawową ustrojową rolą sądów administracyjnych. Należy podkreślić, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie bezczynność organu po wydaniu wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 93/09, nie zaś ocena prawidłowości procedowania organu administracji w toku postępowania trwającego od 13 lat. Gdy chodzi o procedowanie organu po wydaniu orzeczenia z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 93/09 istotne znaczenie miałby termin przekazania prawomocnego orzeczenia sądu wraz z aktami sprawy oraz ocena, jakie czynności procesowe zostały w międzyczasie podjęte, czy wystąpiły przesłanki wyłączające odpowiedzialność organu za nie załatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. (wymienione w art. 35 § 5 K.p.a.). Ocena Strony skarżącej, iż brak w prawodawstwie polskim instytucji umożliwiającej ocenę przez sądy administracyjne prawidłowości postępowania organów administracji, gdy chodzi generalnie o terminowość załatwiania spraw może być wyłącznie przesłanką formułowania postulatów de lege ferenda. W ocenie Sądu sam brak w tym zakresie nie powinien być kwalifikowany, jako przeszkoda dla realizacji prawa do procesu administracyjnego w rozsądnym terminie. Należy wskazać, iż w przypadku pozostawania organu administracji w bezczynności po wyroku, którym uchylono określony akt, istnieje możliwość żądania nałożenia na organ grzywny w myśl art. 154 § 1 ppsa, przy czym załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania sądowego bądź oddalenia skargi (art. 154 § 3 ppsa). Z kolei kwestia stosownych uregulowań służących skompensowaniu szkód strony wynikających z przewlekłości postępowania jest uregulowana według zasad prawa cywilnego. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie profesjonalny pełnomocnik nie zmodyfikował treści skargi, jako wniosku o wymierzenie grzywny, w myśl art. 154 § 1 ppsa. Sąd natomiast stosownych czynności w tym zakresie nie może podjąć z urzędu, stąd poza rozwagą Sadu pozostaje zagadnienie, czy nałożenie grzywny byłoby dopuszczalne także w sytuacji, gdy organ administracji wydał stosowne orzeczenie przed dniem wpływu do niego skargi. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt 2 sentencji wyroku oparto na przepisie art. 250 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Stawka podatku od towarów i usług została przyjęta na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 54, poz. 535 ze zm.). Sąd zasądzając kwotę minimalnego wynagrodzenia miast żądanej miał na uwadze, iż chodzi wyłącznie o zwrot kosztów niezbędnych. W tym świetle sprawa dotycząca skargi na bezczynność organu po wniesieniu odwołania, gdy stosowne orzeczenie zostało jednak wydane, nie stanowi skomplikowanej i wymagającej znacznego nakładu pracy (bez znaczenia jest tu podnoszony przez Pełnomocnika i Substytuta faktycznie szeroki zakres czynności, jakie podjęto w tym opracowania stosunkowo obszernych pism). Odnośnie podniesionego przez Pełnomocnika zarzutu niezgodności przepisów dotyczących zasad zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielanej z urzędu z przepisami Konstytucji R.P. należy stwierdzić, iż co do zasady orzekanie o zgodności ustaw i aktów wykonawczych z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art.188 Konstytucji R.P). Skład orzekający sądu administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może w myśl art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził jednakże istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności z przepisami Konstytucji R.P. przepisów dotyczących zwrotu kosztów pełnomocnikom z urzędu (w szczególności zasad ustalania ich wysokości). Niezależnie jednak od faktu, iż Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Pełnomocnik skarżącej może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust.1 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o zasadzenie zwrotu kosztów od organu administracji na rzecz skarżącej, gdyż stosowne regulacje mają zastosowanie wyłącznie, gdy skarga zostanie uwzględniona przez Sad bądź sam organ administracji, przed przekazaniem sprawy do Sądu (art. 200 ppsa), a jednocześnie w przedmiotowej sprawie sama Skarżąca nie poniosła żadnych kosztów (przyznano prawo pomocy).