IV SAB/Wa 75/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi B. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku B. D. z 12 grudnia 1990 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. oznaczoną nr hip. [...] w ciągu miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego B. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U z a D a d n i e n i e B. D. oraz E. S., dalej "Skarżący", pismem z dnia 22 grudnia 2014r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako Nr [...]. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 grudnia 1990 r., które do Urzędu [...] Wydziału Budżetowo-Gospodarczego wpłynęło w dniu 17 grudnia 1990 r. (akta administracyjne, nr na obwolucie [...], bez numeracji kart), B. D. zwrócił się o wypłatę odszkodowania za ww. opisaną nieruchomość. Do dnia złożenia skargi, tj. do dnia 22 grudnia 2014 r., wniosek ten nie został rozpatrzony, pomimo uznania przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wyznaczenia 3-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Odpowiadając na skargę, pismem z dnia 22 stycznia 2015 r., Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że sprawa wymaga podjęcia szeregu czynności celem wyjaśnienia, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do przyznania odszkodowania. Wskazał również, że strony zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2015r., poz. 133 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego w k.p.a oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, objętą działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U z [...] r., Nr [...], poz. [...] ze zm.). Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu art.. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznanej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zażalenie takie Skarżący wnieśli pismem z dnia [...] marca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2914 r., Nr [...] Wojewoda [...] uwzględnił powyższe zażalenie, wyznaczając Prezydentowi [...] 3-miesięczny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 16 maja 2014 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, rozstrzygnięcie nie zostało wydana do dnia złożenia skargi do tutejszego Sądu. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 grudnia 1990 r., pan D. wystąpił do Burmistrza [...] o przyznanie mu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr [...]. W przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie wszczęte wskazanym wnioskiem, podjął następujące czynności: 1. pismem z dnia 12 maja 1992 r., znak [...] przekazał wniosek do organu właściwego; 2. pismem z dnia 28 sierpnia 1992 r., znak [...] poinformował o niedochowaniu terminu rozstrzygnięcia sprawy wynikającego z art. 35 k.p.a.; 3. pismem z dnia 29 września 1995 r., znak [...] wystąpił o przesłanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości; 4. pismami z dnia 9 września 2011 r. wystąpił do Archiwum Państwowego, do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...], Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...], Biura Geodezji i Katastru [...], celem zgromadzenia niezbędnych do rozpatrzenia wniosku dokumentów; Odpowiedzi zostały nadesłane, ostatnia w dniu 17 października 2011 r.; 5. pismem z dnia 12 września 2011 r., znak [...], poinformował Skarżącego o trybie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania, konieczności ustalenia następców prawnych byłych właścicieli, ustalenia przeznaczenia nieruchomości przed wejściem w życie dekretu z 1945 r., wezwał o wskazanie adresu strony postępowania panie K. H., poinformował o niedochowaniu terminu rozstrzygnięcia sprawy wynikającego z art. 35 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2011 r.; Skarżący udzielił odpowiedzi pismem z dnia 18 września 2011 r. Skarżący wskazał, że pani K. H. nie żyje; 6. pismami z dnia 29 grudnia 2011 r. wystąpił do urzędów o uzupełnienie akt sprawy o wskazane w pismach dokumenty oraz do strony z informacją o konieczności uzupełnienia akt sprawy. Jednocześnie wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy na dzień 30 kwietnia 2012 r.; 7. kolejne czynności organ podjął w marcu a następnie lipcu 2012 r. 8. pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2013 r.; 9. pismem z dnia 15 kwietna 2014 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2014 r.. Uwzględniając powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania, bowiem od dnia wystąpienia przez Skarżących z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, tj. 12 grudnia 1990 r. do czasu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. przez okres blisko 25 lat, organ I instancji nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę w przedmiocie odszkodowania. Wskazać należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II FSK 1114/12 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którego tezy Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela i przyjmuje za swoje. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Można zatem przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ślad za J. Borkowskim (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13) można dodać, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania". W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiła sytuacja, uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości. Czynności podejmowane były w dużym odstępie czasu, a zasadność przedłużania terminu załatwienia sprawy przez okres prawie 25 lat, nie została w żaden sposób wykazana. Z całą pewnością, zdaniem Sądu, tak długiego czasu prowadzenia postępowania nie uzasadnia podnoszona przez organ w pismach wyznaczających nowe terminy zakończenia sprawy, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Analizując czynności podejmowanych przez organ w porządku chronologicznym, trudno oprzeć się wrażeniu, że organ w istocie podejmował działania opieszale, stwarzające pozory prowadzenia postępowania. Czas trwania postępowania nie był bowiem w ocenie Sądu spowodowany złożonością i stopniem skomplikowania prowadzonej sprawy, ani też ilością czynności dowodowych do wykonania. Tym samym działania podejmowane przez organ naruszały nakaz sprawnego prowadzenia postępowania, co wynikało z faktu nienadawania biegu czynnościom, prowadzenia postępowania z niepotrzebnymi zahamowaniami, które – co warto podkreślić – w żaden sposób nie zostały wyjaśnione. Należy tutaj stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając pod tym względem prowadzone przez Prezydenta [...]. postępowanie, Sąd uznał, że było ono prowadzone przewlekle i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. W rozpoznanej sprawie, zdaniem Sądu, charakter działań organu cechuje rażące naruszenie tych przepisów prawa, gdyż – jak wynika z okoliczności sprawy – jego postępowanie nie cechowała wola załatwienia sprawy, jak i pominięto wszelkie wymogi procedury przewidzianej prawem. Organ podejmował czynności w dużych (nawet paroletnich, a prawie zawsze paromiesięcznych) odstępach czasu, a podawane przez niego przyczyny zwłoki nie uzasadniają, aż tak znaczącej przewlekłości. Sąd stwierdzając, że do przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa, kierował się poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało w niniejszej sprawie z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.. Dodatkowo o przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa świadczy zignorowanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Wojewodę [...]. W konsekwencji uznania, że działanie organu narusza prawo w sposób oczywisty i bezsprzeczny, a ponadto jest z całą pewnością nieuzasadnione, Sąd stwierdził po stronie organu rażące naruszenie prawa w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły. Uznaniu że bezczynność miała charakter rażący, przełożyło się na wysokość wymierzonej organowi grzywny w kwocie 3 000 tys. złotych. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w punktach 1 – 3, zaś o kosztach postanowiono - w punkcie 4 - na podstawie art. 200 p.p.s.a.