IV SAB/Wa 76/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku skarżącej E. S. z dnia 7 stycznia 2013 r. o wypłatę rekompensaty z tytułu utraty własności nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej E. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 marca 2013 r. E. S., reprezentowana przez r. pr. A. S. wniosła skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa polegającą na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej z dnia 23 stycznia 2013 r. o wypłatę rekompensaty z tytułu pozbawienia jej własności nieruchomości. Zarzuciła organowi naruszenia przepisów postępowania: art. art. 6, 7, 8, 12 § 1, 35 § 3, 36, 65, 66 § 3 kpa i wniosła o: - zobowiązanie organu do dokonania czynności mających na celu rozpatrzenie wniosku, - stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa , - o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, że w dniu 23 stycznia 2013 r. złożyła do Ministra Skarbu Państwa wniosek, którego materialnoprawną podstawę stanowił art. 7 ustawy w dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051). We wniosku tym domagała się wypłaty rekompensaty w wysokości 413 080, 60 zł z tytułu pozbawienia jej własności nieruchomości o nr. ewidencyjnym [...], obręb O., gmina K.. Wskazana nieruchomość, stanowiąca własność skarżącej została przejęta przez Skarb Państwa na mocy prawomocnego wyroku z dnia [...] sierpnia 2005 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w W. W orzeczeniu tym Sąd przyjął, że [...] stanowiące nieruchomość oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], stanowi zbiornik wodny o charakterze przepływowym, w związku z czym uznał, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 maja 19062 r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 34, poz. 158), grunt pod [...] stanowi własność Skarbu Państwa, zaś przepływowe wody jeziora mają charakter publiczny, w związku z czym są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego oraz nie podlegają zasiedzeniu. Skarżąca zarzuciła, że Minister Skarbu Państwa, pomimo upływu terminu przewidzianego w art. 35 § 3 kpa, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w przewidzianej prawem formie, nie wystosował również do skarżącej zawiadomienia o przyczynach opóźnienia rozpatrzenia sprawy, zgodnie z art. 36 kpa. W ocenie skarżącej braku tego w żadnym zakresie nie uzupełnił organ poprzez skierowanie do skarżącej pisma z dnia 30 stycznia 2013 r., informującego o tym, że Minister Skarbu Państwa nie jest organem kompetentnym do orzekania o wypłacie rekompensat na podstawie powołanej ustawy, bowiem nie wskazuje ona ani organu powołanego do orzekania o rekompensatach ani trybu postępowania w tego typu sprawach. Skarżąca stwierdziła, że pismo to miało charakter jedynie informacyjny i nie zmierzało do załatwienia sprawy administracyjnej w jakiejkolwiek wymaganej prawem formie. Skarżąca podkreśliła, że było to naruszenie tym bardziej rażące, że z treści pisma wynikało, że organ w sprawach podobnych uznawał się za organ niewłaściwy i w oparciu o przepisy kpa zwracał przedłożone wnioski jako wniesione w sprawach, w których właściwy jest sąd powszechny. Wobec stwierdzonych przez skarżącą naruszeń prawa, wezwała ona organ – pismem z dnia 22 lutego 2013 r. – do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie przewidzianym w kpa. W piśmie z dnia 6 marca 2013 r. organ poinformował skarżącą, że nie pozostaje w zwłoce, bowiem pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, zachowując termin określony w art. 35 § 3 kpa. Podniósł, że nie może przekazać sprawy w trybie art. 65 kpa innemu organowi właściwemu w sprawie, bowiem takiego organu nie ma. Stwierdził także, że nie może zwrócić wniosku z tego powodu, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, ponieważ w podobnych sprawach, które zostały skierowane do Ministra Skarbu Państwa (32 wnioski), a które zwrócono wnioskodawcom z uwagi na właściwość sądu powszechnego, zapadło szereg wyroków sądowych, w tym orzeczeń Sądu Najwyższego, stwierdzających brak właściwości sądów powszechnych do rozpatrywania tego typu spraw. Stąd też w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 66 § 3 kpa. Skarżąca podniosła, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy w wymaganej prawem formie, bowiem organ nie wydał decyzji przyznającej rekompensatę, bądź odmawiającej takiej rekompensaty. Uznając się natomiast za niewłaściwy nie przekazał sprawy organowi właściwemu, ani nie zwrócił podania skarżącej, w związku z właściwością sądu powszechnego. Pisma organu (z dnia 30 stycznia 2013 r. i 6 marca 2013 r.) miały charakter informacyjny. Ponadto, odnosząc się do argumentów organu, co do treści orzeczeń Sądu Najwyższego w tego typu sprawach, skarżąca po pierwsze podniosła, że nie wiążą one organu w niniejszej sprawie, a po drugie stwierdziła, że z ich treści nie wynika brak właściwości sądów powszechnych do rozpatrywania tego typu spraw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w pismach z dnia 30 stycznia 2013 r. oraz z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie braku kompetencji Ministra Skarbu Państwa do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, w tym do wydania postanowienia na podstawie art. 66 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej: "ppsa", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Na wstępie należy zauważyć, że skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Skarbu Państwa, wezwała organ w dniu 27 lutego 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 6 marca 2013 r., doręczonym skarżącej 13 marca 2013 r. organ odpowiedział na to wezwanie. Skarga na bezczynność Ministra Skarbu Państwa została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w dniu 12 kwietnia 2013 r. Powyższe oznacza, że wymogi formalne, określone w art. 52 § 1 p.p.s.a. zostały spełnione. Stwierdzenie powyższego pozwala dokonać oceny zasadności skargi. Rozpoznając skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w niniejszej sprawie, sąd doszedł do wniosku, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1 – 3 k.p.a., ani nie wykonuje czynności o których mowa w art. 36 k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 35 § 1 k.p.a. nakłada na organ mający załatwić sprawę obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Powyższą powinność należy rozumieć jako ogólną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale również – w miarę możliwości – sprawy załatwiać w krótszych terminach. W świetle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia jej w formach przewidzianych przez przepisy postępowania administracyjnego, tj. bądź przez nadanie sprawie biegu i wydanie rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, bądź przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a), bądź przez wydanie postanowienia o zwrocie podania, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny (art. 66 § 3 k.p.a.). Na postanowienia te służy zażalenie, a tym samym są one zaskarżalne do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Brak załatwienia podania przez wydanie decyzji lub postanowienia, o jakim mowa w art. 61a kpa bądź w art. 66 § 3 kpa przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Należy wskazać, że podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o wypłatę rekompensaty w wysokości 413 080, 60 zł z tytułu pozbawienia jej własności nieruchomości o nr. ewidencyjnym [...] ([...]), obręb O., gmina K. Podstawę tego wniosku stanowił art. 7 ustawy w dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051). Przepis ten stanowi, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy (w tym jezior), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów. W związku z wyżej wskazanym wnioskiem skarżącej, Minister Skarbu Państwa w piśmie dnia 30 stycznia 2013 r. poinformował ją m. in., że w polskim prawodawstwie brakuje przepisów wykonawczych określających, kto miałby ustalać i wypłacać rekompensaty, o których mowa w art. 7 ww. ustawy. Organ wskazał również, że w latach 2008-2009 wpłynęły 32 wnioski o wypłatę rekompensat, których podstawą był ww. przepis. Organ w tych sprawach uznawał się za niewłaściwy i zwracał wnioski jako wniesione w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. Takie postępowanie zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 918/09) potwierdził brak kompetencji Ministra Skarbu Państwa do rozpoznawania tego typu wniosków, orzekając równocześnie, że prawidłowe było uznanie, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Następnie kwestia rekompensat przewidzianych w art. 7 ustawy była rozpatrywana przez Sąd Najwyższy, który w kilku wyrokach z dnia [...] września 2012 r. oddalił skargi kasacyjne od wyroków niższych instancji – jak wskazał organ - odrzucających pozwy o zapłatę rekompensat. W ocenie Ministra, co wynika z pisma z dnia 6 marca 2013 r., będącego odpowiedzią na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, omawiane pismo z dnia 30 stycznia 2013 r. załatwiało wniosek skarżącej i to w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, bowiem wniosek skarżącej do organu wpłynął 28 stycznia 2013 r., zaś pismo z dnia 30 stycznia 2013 r. doręczono wnioskodawczyni w dniu 4 lutego 2013 r. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, bowiem pismo z dnia 30 stycznia 2013 r. ma charakter jedynie informacyjny i w żaden sposób nie rozstrzyga sprawy skarżącej. Także kolejne pismo z dnia 6 marca 2013 r., przy którym zwrócono skarżącej przesłane przez nią kopie dokumentów i pełnomocnictwo nie przerwało stanu bezczynności. W ocenie Sądu wniosek skarżącej złożony do organu w dniu 23 stycznia 2013 r. o wypłatę rekompensaty z tytułu utraty wartości nieruchomości powinien zostać zwrócony na podstawie art. 66 § 3 kpa z uwagi na właściwość sądu powszechnego. Należy wskazać, że w tego typu sprawach wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w kilku wyrokach wywiódł, że w sprawach roszczeń opartych na przepisie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie ma podstaw do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwym do rozpoznania wniosku jest sąd powszechny. Wynikające bowiem z art. 45 ust.1 Konstytucji RP prawo do Sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych, wynikającym z art.177 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach za wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, w świetle art.177 Konstytucji dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Z treścią art. 177 Konstytucji koresponduje art. 2 § 3 kpc, zgodnie z którym nie są rozpoznawane w postępowaniu cywilnym sprawy, jeśli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zasadą jest właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy. Należy zatem stwierdzić, że zwrot podania w trybie art. 66 § 3 kpa może nastąpić również w sytuacji gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1, art.177 w zw. z art. 77 ust.2 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 918/09, z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1349/09, z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1573/09, z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 17/12, niepubl.). W orzeczeniach tych zaaprobowano stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że sprawy te należą do właściwości sądów powszechnych i ma do nich zastosowanie art. 66 § 3 kpa. Sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie w pełni zgadza się z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem. Jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia 30 stycznia 2013 r., wnioski w tego typu sprawach, które wpłynęły do Ministra w latach 2008-2009 były w zwracane wnioskodawcom z uwagi na właściwość sądu powszechnego. Jak się wydaje, do zmiany stanowiska w tym zakresie doszło po zapoznaniu się organu z treścią orzeczeń sądów powszechnych (w tym Sądu Najwyższego) wydanych po rozpoznaniu przekazanych spraw. Jednak argumentacja organu co do braku właściwości sądów powszechnych jest całkowicie chybiona i wynika z błędnej interpretacji orzeczeń Sądu Najwyższego w tych sprawach. Powołanym przez organ wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I CSK 59/12 Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego, który oddalił – a nie jak wskazał organ odrzucił - powództwo skierowane przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa o rekompensatę za utratę nieruchomości. Sąd Najwyższy doszedł do wniosku, że z regulacji prawnej zawartej w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie wynika dla byłych właścicieli lub ich spadkobierców roszczenie o rekompensatę z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 tej ustawy. Sąd stwierdził, że w przepisie tym ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że zaspokojenie roszczeń nastąpi na podstawie odrębnych przepisów, a więc przepisów które mają być dopiero uchwalone. Poza tym w analizowanym przepisie nie została dostatecznie oznaczona ani treść uprawnienia byłych właścicieli lub ich spadkobierców, ani treść obowiązku Skarbu Państwa jako dłużnika. Ponadto oceniając roszczenie powoda na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego, w brzemieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP Sąd Najwyższy uznał, że brak jest również podstaw do stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego. Podstawą takiego stwierdzenia było przyjęcie, że przepis art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju jest przepisem blankietowym, który zawiera jedynie deklarację ustawodawcy w sprawie uregulowania rekompensat w ustawie uchwalonej później, bez związania się terminem jej ustalenia. Dlatego też, zdaniem Sądu Najwyższego, nieuchwalenie aktu normatywnego, o którym mowa w analizowanym przepisie, nie uzasadnia odpowiedzialności Skarbu Państwa za twz. zaniechanie legislacyjne. Z treści powołanych orzeczeń nie da wywieść – wbrew twierdzeniom organu zawartym w pismach z dnia 30 stycznia 2013 r. i 6 marca 2013 r. – braku właściwości sądów powszechnych do rozpatrywania wniosków złożonych na podstawie art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. W powołanej sprawie roszczenie uznane zostało za bezzasadne a nie za niedopuszczalne. Z kolei niezasadność tego typu roszczeń stwierdzona w kilku sprawach przez sąd powszechny, nie może stanowić podstawy odmowy zastosowania przez organ art. 66 § 3 kpa. W takiej sytuacji bowiem, to organ de facto dokonuje oceny zasadności wniosku, co jest niedopuszczalne, gdyż nie należy to do jego kompetencji. Reasumując, należy uznać, że w niniejszej sprawie to sąd powszechny jest właściwy do oceny zasadności roszczenia złożonego przez skarżącą we wniosku z dnia 23 stycznia 2013 r. Zatem organ powinien wydać postanowienie w trybie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Minister Skarbu Państwa uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Zaznaczyć przy tym należy, że wystosowanie pism informacyjnych z dnia 30 stycznia 2013 r. oraz 6 marca 2013 r. o braku kompetencji organu do rozpoznania wniosku, nie może zostać uznane za czynność zmierzającą do zakończenia sprawy. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 ppsa, uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ppsa organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność, choć naganna nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 28 stycznia 2013 r., skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu w dniu 12 kwietnia 2013 r. a organ przekazał ją wraz z aktami sprawy do Sądu w dniu 25 kwietnia 2013 r. Ponadto organ informował skarżącą o swoim stanowisku w pismach z dnia 30 stycznia i 6 marca 2013 r., które to pisma jak już wyżej wskazano nie zmierzały do załatwienia wniosku, ale jednak wskazują na pewną aktywność organu. Powyższe okoliczności nie uzasadniają w ocenie Sądu stwierdzenia rażącej bezczynności organu w tej sprawie. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.