I OSK 1573/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. A. T. i Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/09 w sprawie ze skargi J. A. T. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty 1. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną J. A. T., 3. zasądza od J. A. T. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 675/09 uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] ([...]) oraz poprzedzające je postanowienie tegoż Ministra z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] ([...]), którym zwrócił J. T. (działającemu w imieniu własnym oraz w imieniu M. K., M. T. i P. T.) wniosek o przyznanie i wypłatę odszkodowania (rekompensaty) w kwocie [...] zł za 1 ha lasu, z tytułu utraty na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości stanowiącej lasy o łącznej pow. 10.398 ha, zlokalizowanej w 9 kompleksach leśnych, stanowiącej część majątku D., położonego obecnie w T., woj. [...], jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. Sąd I instancji wydając powyższy wyrok przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] stycznia 2009 r. J. T. (działający w imieniu własnym oraz w imieniu M. K., M. T. i P. T.) wystąpił na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2010 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm., dalej ustawy o zachowaniu) o przyznanie rekompensaty z tytułu utraty przez A. T. – jego i pozostałych wnioskodawców poprzednika prawnego na rzecz Skarbu Państwa własności lasów. Minister Skarbu postanowieniem z [...] lutego 2009 r. zwrócił przedmiotowy wniosek jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny, stwierdzając przy tym, ze art. 7 ustawy o zachowaniu nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, alby można było stwierdzić, że stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] marca 2009 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2009 r. podnosząc, że w obecnym stanie prawnym organ administracji publicznej nie jest umocowany do podjęcia działań w kwestii objętej przedmiotowym wnioskiem. Podkreślił przy tym, ze nie ma żadnych przeszkód do tego, aby spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa były rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Minister powołał się w tym względzie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), a także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/07 (Lex nr 346965), w którym Sąd ten stwierdził, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie uchylonego dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, J. T. wniósł skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] marca 2009 r., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 ustawy o zachowaniu wobec nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu skutkującej przyjęciem, że norma wynikająca z tego przepisu nie stanowi materialnoprawnej podstawy normatywnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w ustawie o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju ustawodawca nie stwierdził, że roszczeń tych nie można dochodzić jedynie przed sądem powszechnym (jak twierdzi organ) i nie wyłączył administracyjnej drogi dochodzenia rekompensat, co oznacza, że dopuszczalna jest administracyjna droga dochodzenia do rekompensaty. w art. 7 tej ustawy, ani w żadnym innym jej przepisie ustawodawca nie powiedział również, że roszczenia z tytułu utraty własności lasów zostaną zaspokojone np. po wydaniu przepisów wykonawczych do tej ustawy lub po wydaniu jakiejś innej specjalnej ustawy. Zatem, zdaniem skarżącego ustawodawca w art. 7 wspomnianej ustawy jednoznacznie przesądził, że roszczenia te zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie przepisów odrębnych, ale istniejących obecnie, a nie przepisów, które może kiedyś zostaną wydane. W ocenie skarżącego Minister Skarbu Państwa wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się również naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., stosując bowiem przepis art. 7 ustawy o zachowaniu posłużył się wykładnią inną niż gramatyczną i w konsekwencji tego wywiódł normę, której art. 1 ustawy o zachowaniu nie ma. Organ, do którego wniosek został skierowany wskazał na właściwość innego organu – sądu powszechnego – nie tylko wyinterpretował właściwość, której ustawodawca w przepisach tej ustawy nie wskazał, ale również przesądził treść wyroków, naruszają w ten sposób zasadę niezawisłości sądów. Zdaniem skarżącego gdyby wolą ustawodawcy było skierowanie tych spraw do sądu powszechnego zawarł, by takie rozwiązanie w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał nadto, iż z art. 7 ustawy o zachowaniu nie wynika, który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia postępowania o przyznanie rekompensaty, ani też nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić jej wysokość oraz sposób wypłaty. W obowiązującym stanie prawnym nie ma żadnego przepisu prawa, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących przyznawania rekompensat z tytułu utraty własności strategicznych zasobów naturalnych kraju. Stąd wysokość rekompensat może być ustalona na drodze sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/09 uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. naruszają art. 66 § 3 k. p. a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczył przy tym, że uwzględnienie skargi następuje z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Sąd podzielił stanowisko organu, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie można zasadnie twierdzić, że sprawa z wniosku skarżących ma charakter administracyjny. Podstawą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego mogą być bowiem jedynie oczywiste, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych przepisy materialnego prawa administracyjnego, upoważniające konkretny organ do wiążącego ustalenia praw i obowiązków podmiotów. Z treści art. 7 ustawy o zachowaniu ani z żadnych innych przepisów prawa nie wynika, aby sprawa o roszczenie, o którym mowa w art. 7 ustawy miała być rozpatrywana na drodze postępowania administracyjnego. Przepis ten nie zawiera bowiem wskazania trybu dochodzenia roszczeń, sposobu wypłaty rekompensaty ani nie określa konkretnego organu administracji publicznej jako właściwego w tych sprawach. Wskazanie w art. 7 ustawy, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa określa jedynie źródło jej finansowania, a nie tryb procedowania w celu jej ustalenia. W ocenie Sądu I instancji wobec nie wydania dotychczas przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy nie można więc ustalić nie tylko trybu dochodzenia roszczeń, ale również podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę przyznanej rekompensaty. Art. 7 ustawy nie określa przy tym terminu, w jakim mają zostać wydane przepisy odrębne. Skutkuje to w istocie niemożnością dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie. Niewątpliwa niewystarczalność art. 7 ustawy o zachowaniu do określenia właściwego trybu dochodzenia roszczeń, o których w nim mowa nie może prowadzić do arbitralnego wskazywania na dany tryb jako adekwatny do ich dochodzenia. Dopóki przepisy odrębne nie zostaną wydane przez ustawodawcę, nie można określić trybu dochodzenia roszczeń z art. 7 ustawy o zachowaniu. Nie tylko więc nie można zasadnie twierdzić, iż roszczenia te mogą być dochodzone na drodze administracyjnej, lecz również - przed sądami powszechnymi. Podobnie jak stanowisko skarżących o właściwości organów administracji publicznej, tak i stanowisko organu o właściwości sądów powszechnych jako właściwych do orzekania o zasadności roszczeń nie znajduje więc uzasadnienia w brzmieniu art. 7 ustawy. Przepis ten ma bowiem w istocie charakter li tylko deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej. Po konstatacji, że art. 7 ustawy nie określa trybu dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie Sąd I instancji wyraził stanowisko, że właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o rekompensatę z art. 7 ustawy, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zaznaczył, że w wyroku z dnia 12 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 2042/06 (LEX nr 394025) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy podzielić. Ma on zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Brak jest bowiem normy prawnej, która pozwalałby organom administracji rozstrzygać w przedmiocie wypłaty rekompensaty za utratę prawa własności, które weszło w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju. Postępowanie administracyjne zainicjowane takim wnioskiem powinno więc zostać umorzone. W świetle powyższych ustaleń Sąd I instancji uznał, że zarzut skarżącego naruszenia art. 6 kpa w zw. z art. 7 ustawy należy uznać za nietrafny, gdyż zaniechanie ustawodawcy skutkujące brakiem przepisów odrębnych, które określałyby zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania, nie statuuje Ministra Skarbu Państwa jako organu właściwego w trybie art. 7 ustawy do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Powyższa konstatacja nie oznacza, że do czasu wydania przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy w ogóle nie jest możliwe dochodzenie roszczeń z tytułu przejęcia na własność państwa przedmiotowego lasu. Oznacza tylko tyle, iż podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy. Możliwe jest natomiast dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.). Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli Minister Skarbu Państwa oraz J. T.. W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez Ministra Skarbu Państwa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 66 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ustawy o zachowaniu poprzez błędne przyjęcie, że Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa uznając, iż roszczenie skarżącej ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym dokonując zwrotu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 K.p.a. i art. 66 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, która nie ma charakteru administracyjnego, po ustaleniu, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny, – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, -art.145§1pkt.1lit.c) ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie zamiast zastosowania art. 151 ppsa. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych, Na tych podstawach Minister wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Skarbu Państwa podniósł, iż wydanych postanowieniach nie wskazał, jakie przepisy prawa, zasady i tryb będą podstawą do ustalenia odszkodowania przez sądy powszechne z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, a tym bardziej nie wykluczył zastosowania przez sąd powszechny przepisów ogólnych kodeksu cywilnego w postępowaniu w sprawie roszczeń związanych z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem Ministra Sąd I instancji nie uwzględnił negatywnego sporu o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że aby możliwe było zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a., czyli zwrócenie wniosku ze stosownym pouczeniem, organ administracji publicznej zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej. Stosownie do normy art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Mając na względzie powołany przepis Minister stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymagane przesłanki, Minister Skarbu Państwa jest organem niewłaściwym w sprawie, a z obowiązujących przepisów prawa nie wynika właściwość innego organu. Ponadto obowiązujące orzecznictwo sądowe wskazujące na cywilnoprawny charakter roszczeń o rekompensatę oraz norma art. 4171 Kodeksu Cywilnego dają – zdaniem kasatora – podstawę do uzasadnionego twierdzenia, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Tym samym organ administracji publicznej dokonując oceny charakteru sprawy słusznie przyjął stanowisko o zwrocie wniosku ze stosownym pouczeniem o możliwości dochodzenia roszczenia o rekompensatę przed sądem powszechnym. Następnie, Minister podniósł, iż Sąd I instancji pominął okoliczność, iż organ administracji nie jest zobowiązany do badania zasadności tak określonej podstawy prawnej, czy też skuteczności ewentualnego powództwa, a jedynie do oceny samego charakteru roszczenia. Również sądy powszechne nie są związane określoną przez powoda podstawą prawną. Minister przywołał w tym miejscu postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt III CZP 76/0, w którym stwierdzono, iż " o dopuszczalności (niedopuszczalności) drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie (nieistnienie) roszczenia, podlegającego ochronie na drodze sądowej, lecz przesądzają twierdzenia powoda o istnieniu stosunku prawnego z zakresu objętego pojęciem sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 i 2 § 1 i 3 k.p.c. We wstępnej fazie zaznajamiania się z twierdzeniami powoda podanymi w pozwie sąd nie bada prawa podmiotowego, o którego istnieniu twierdzi powód, a tym bardziej nie rozważa, czy zgłoszone przez powoda roszczenie jest usprawiedliwione prawem materialnym. Przedmiotem procesu jest bowiem roszczenie procesowe, mające byt odrębny od prawa materialnego. Kwestia dopuszczalności drogi sądowej powinna być zatem oceniana w granicach wyznaczonych przez roszczenie procesowe (hipotetyczne roszczenie materialne, o którego istnieniu twierdzi powód). Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował również stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ po wpłynięciu podania – czyli po wszczęciu postępowania – ustali, że w sprawie nie jest przewidziana przez przepisy prawa materialnego lub procesowego droga administracyjna, powinien na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umorzyć. Zdaniem Ministra postępowanie takie prowadziłoby do sytuacji, w której art. 66 § 3 k.p.a. nie miałby w ogóle zastosowania. Skutki prawne postanowienia wydanego w trybie art. 66 § 3 k.p.a. reguluje art. 1991 k.p.c., który stanowi, że "Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe". Organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie są uznał się już za niewłaściwy (art. 66 § 4 k.p.a.). Dlatego zdaniem Ministra należy mieć na względzie, że z treści art. 66 § 4 k.p.a. oraz art. 1991 k.p.c. wynika jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy jest uniknięcie sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym. Uznanie przez sąd, iż sprawa nie jest sprawą cywilną nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania pozwu (wniosku), jeżeli przed jego wytoczeniem zapadło prawomocne postanowienie organu administracyjnego o zwrocie podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Zatem w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym o właściwości decyduje ten organ, do którego zainteresowany skierował podanie (pozew). Dlatego, zdaniem kasatora, błędna jest teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinien był wziąć pod uwagę treść art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 § 4 k.p.a. Ponadto w ocenie Ministra skoro Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a z normy prawnej nie wynika właściwość organu administracji publicznej, to niesłusznie i niezgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 66 § 3 k.p.a. przyjął, iż postępowanie należało umorzyć. Zdaniem Ministra wniosek strony został zwrócony postanowieniem na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie znajdowało się w fazie wszczęcia, na etapie rozważania, czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Skierowanie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje jego zawiązania ex lege, bowiem organ, który takie żądanie otrzymał jest zobligowany do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz przepisów nakładających na organy obowiązek kontroli swej właściwości w sprawie (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 66 § 1 i 3 k.p.a.). Tymczasem skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyny określonych w ustawie procesowej nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte (A. Józefowicz, glosa do uchwały składu 3 sędziów z dnia 16 maja 1996 r., III 44/96, PiP 1999, z. 12, 112). Reasumując Minister podniósł, iż zastosowana przez Sąd I instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa doprowadziła do postawienia przez sąd nawzajem wykluczających się tez. Z jednej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Skarbu Państwa dopuścił się naruszenia art. 7 ustawy o zachowaniu uznając za właściwy do rozpoznania sprawy sąd powszechny, z drugiej zaś stwierdził, że ten przepis prawa nie jest na tyle skonkretyzowany, aby można było przyjąć, że stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna wywiedziona przez J. T. reprezentowanego przez adwokata zarzuca: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 7 ustawy o zachowaniu w zw. z § 6, 11, 22, 99-101 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002r., nr 100, p. 908) poprzez błędną wykładnię i w jej następstwie błędne przyjęcie, że norma zawarta w omawianym przepisie ma charakter li tylko deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej" (s. 4 uzasadnienia wyroku), a ponadto, że norma ta zawiera odesłanie, a dla ustalenia jej treści konieczne jest sięgnięcie do odrębnych przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Sąd do wniosku, iż podmiotom objętym hipotezą tej normy służy materialnoprawne roszczenie o zapłatę rekompensaty w wysokości pokrywającej szkodę wnioskodawcy, ze środków budżetu państwa, przez Ministra Skarbu, w trybie przepisów o postępowaniu w administracji, co wynika z prawidłowej wykładni opartej na założeniach systemowych (na podstawie zasady praworządności art. 6 k.p.a.) oraz związanej z nią zasady zupełności systemu prawa przyjmuje się, że brak jest jakichkolwiek przeszkód, aby organy administracji publicznej stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych związanych normatywną regulacją materialnoprawną). Skoro tymczasem Sąd poczynił odmienne ustalenia, iż norma wymaga uzupełnienia przez ustawodawcę, to Sąd obowiązany był wskazać na istnienie luki w prawie oraz zaniechania legislacyjnego po stronie ustawodawcy, czego nie uczynił; - art. 7 ustawy o zachowaniu w zw. z art. 77 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie przez Sąd faktu, że omawiany przepis zawiera elementy normatywne pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiot postępowania istnieje, i po stronie Skarżących powstało materialnoprawne roszczenie dające podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, co potwierdził orzekający w podobnych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2008 roku , sygn. akt IV SA/Wa 982/08 i sygn. akt IV SA/Wa 953/08 oraz w wyroku z dnia 21 maja 2008 fcku, sygn. akt IV SA/Wa 505/08 a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieprawomocnych wyrokach z dnia 1.04.2009r. o sygn. akt IV SA/Wa 105/09 i o sygn. akt IV ' i A /Wa 114/09, z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 191/09 i i o sygn. akt IV SA/Wa 177/09, z dnia 23 kwietnia 2009r. w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa E9/09 i o sygn. akt IV SA/Wa 248/09 oraz z dnia 7 lipca 2009r., IV SA/Wa 674/09, wskazując na istnienie roszczenia po stronie Skarżących, co w konsekwencji sam organ administracyjny rozpatrujący sprawę w zaskarżonych postanowieniach przyjął, iż na gruncie analizowanego przepisu roszczenie Skarżącemu przysługuje, a co w rezultacie prowadzi do wniosku, iż nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 k.p.a.; - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i uznanie przez Sąd, iż organ jest zwolniony z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach prawnych bezwzględnie obowiązujących, do jakich należy art. 7 o zachowaniu (...), co godzi w podstawy systemu prawa RP, wówczas gdy organy państwa i sądy obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co wynika z zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, stanowiącą naruszenie podstawy demokratycznego państwa prawnego; - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne i przyjęcie, iż w wypadku normy nakładającej obowiązki na Skarżącego jaką był art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przekazujący własność jego ojca na rzecz Skarbu Państwa brak było przeszkód do zastosowania ogólnej regulacji materialnoprawnej pozbawionej rozwiązań proceduralnych, natomiast w wypadku kreowania obowiązków po stronie Skarbu Państwa (art. 7 ustawy o zachowaniu ) zastosowanie analogicznego rozwiązania legislacyjnego (ogólna norma materialonoprawna wymagająca uzupełnienia rozwiązaniami prawnoproceduralnymi systemowymi) Sąd uznał, iż podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy, podczas gdy takie różnicowanie godzi w podstawy systemu prawa RP, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa; - art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie Skarżących zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r. prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnej rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju tj. grunty leśne przejęte na rzecz Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia, położone w powiecie tarnobrzeskim; tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. polegające na naruszeniu: - art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie w sprawie faktu związania Ministra Skarbu Państwa i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejsza sprawę orzeczeniami (prawomocność materialna) wyrażonymi w uprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia-2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 919/08 oraz z dni 21.05.2008r. do sygn. akt IV SA/Wa 505/08, z_26.08.2008r. do sygn. akt IV SA/Wa 953/08 i do sygn. akt IV SA/Wa 982/08, co oznacza, iż moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. powoduje, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Sąd w powołanych wyrokach wyraźnie wskazał, że przepis art. 7 ustawy o zachowaniu (...) ustanawia zapewnienie w przedmiocie zaspokojenia roszczenia, a zatem, ustanawia prawo dochodzenia tego roszczenia, a nie jak próbował wiążący pogląd zmienić Sąd w wyroku z dnia 11 sierpnia 2009 roku, że przepis ten nie wyraża żadnej normy prawnej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym wyjaśnieniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd odmówił normie zawartej w art. 7 ustawy o zachowaniu znaczenia normatywnego oraz istnienia materialnoprawnego, a także błędnym uzasadnieniu przyczyn, dla których Sąd przyjął brak kompetencji Ministra jak i niewyjaśnieniu dlaczego "możliwe jest dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających k.c."; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a w zw. z art. 105 k.p.a w zw. z art. 104 k.p.a polegające na częściowo błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i niewłaściwym zawarciu wskazania odnośnie dalszego postępowania organu sugerującym mu umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że przepis, na podstawie którego sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej; - art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 45 Konstytucji RP - poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie, iż w sprawie dopuszczalna jest droga procesu cywilnego dochodzenia roszczeń przez Skarżącego w oparciu o przepisy k.c., podczas gdy sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych w sprawie dotyczącej roszczenia z art. 7 o zachowaniu, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia strony skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. co zarazem uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz w art. 8 K.p.a.; - art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 199 K.p.c. poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie, iż w sprawie dopuszczalna jest wyłącznie droga procesu cywilnego, ale nie w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu (...), tylko o przepisy k.c.; - art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie, iż w sprawie niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego lub procesu cywilnego w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu (...) co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku na niekorzyść strony skarżącej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powołane zarzuty J. T. wniósł: uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Uzasadniając składający skargę kasacyjną wywiódł, iż odnosi się ona wyłącznie do uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W istocie bowiem zdaniem J. T. kwestionowany wyrok w zakresie rozstrzygnięcia był korzystny dla niego . Za niezasadną uznaje wyłącznie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku co do spornych kwestii, w szczególności co do braku podstaw do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Przyjąć należało bowiem że przepis art.7 ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych w kraju ma charakter normatywny. Zawiera elementy pozwalające na określenie adresatów normy, uprawnionych do żądania wypłaty, formy realizacji roszczenia, organu-Ministra Skarbu, który co do zasady reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa( art. 25 ust.1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną pojęcie rekompensaty z art. 7 ustawy o zachowaniu obce jest prawu cywilnemu, wiąże się natomiast ściśle z prawem administracyjnym. Wszystko to winno doprowadzić organ do konstatacji, że sprawa jest sprawą administracyjną, a wniosek o wypłatę odszkodowania podlegał merytorycznemu rozpoznaniu przez Ministra Skarbu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych we wniesionych skargach kasacyjnych. I tak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa okazała się uzasadniona. Na wstępie podkreślenia wymaga, że sprawie będącej przedmiotem rozpoznania rozstrzygnąć należy, czy roszczenia, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051) mogą być rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają rozpoznania w powiązaniu. Zarzut naruszenia art. 7 wskazanej wyżej ustawy wymaga rozpoznania w związku z zarzutami naruszenia art. 1 k.p.a., art. 66 § 3 k.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków I OSK 1118/09 oraz I OSK 999/09 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), punktem wykładni tych przepisów należy uczynić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi on, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawą do wyprowadzenia zasady prawa do procesu. Prawo do procesu to prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Konstytucyjna zasada prawa do procesu nie przesądza jednak drogi prawa do procesu, które to prawo według rozwiązań przyjętych w Konstytucji RP i regulacji ustawowej obejmuje drogę do procesu przed sądem powszechnym i drogę do procesu przed organami administracji publicznej. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed organami administracji publicznej reguluje art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Powołana ustawa o zachowaniu nie zawiera regulacji materialnoprawnej, która daje podstawy do wyprowadzenia dopuszczalności załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Art. 7 ustawy o zachowaniu stanowi, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zakres regulacji zacytowanego przepisu ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetowych, odsyłając do odrębnych przepisów. Taki zakres regulacji, który nie obejmuje materialno prawnych podstaw do zaspokojenia roszczeń co do zasad ich określenia, formy orzeczenia o rekompensacie, organu właściwego do orzekania o przyznaniu rekompensaty ma tę konsekwencję prawną, że zamyka dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego. Nie zostaje spełniona zarówno pierwsza jak i druga przesłanka wyznaczona w art. 1 pkt 1 k.p.a. Dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia w formie decyzji sprawy przyznania rekompensaty art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi: "Dział Skarbu Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są inny tym działom ( ust. 1). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym w ust. 1, z uwzględnieniem przepisów odrębnych ( ust. 2). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może również inicjować politykę rządu w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego (ust. 3). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa sprawuje nadzór nad działalnością Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa ( ust. 4 )". Zakres działania Ministra Skarbu Państwa uregulowany w art. 25 powołanej ustawy o działach administracji rządowej dotyczy gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz reprezentacji Skarbu Państwa, co nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygania spraw rekompensat. Z reprezentacji Skarbu Państwa nie można wyprowadzić właściwości do władczego działania. Art. 7 ustawy o zachowaniu nie daje także podstawy do wyprowadzenia trzeciej i czwartej przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach indywidualnych. Sprawa indywidualna to sprawa o podwójnej konkretności podmiotowej i przedmiotowej. Spraw indywidualna to zatem sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnej prawa materialnego, kształtując uprawnienia ( obowiązki) konkretnie oznaczonego adresata. Warunkiem wyprowadzenia sprawy administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który daje organowi podstawy do takiej autorytatywnej konkretyzacji. Art. 7 ustawy o zachowaniu takiej podstawy nie daje. Stanowi bowiem odesłanie do odrębnych przepisów, które nie zostały wydane. Jeżeli w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu, który podlega autorytatywnej konkretyzacji, to nie ma podstaw do wyprowadzenia sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Nie jest spełniona także czwarta przesłanka z art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą przepisy Kodeksu stosuje się do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Ustalenie tej przesłanki wymaga stosowania przepisów prawa materialnego, a to z tego względu, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialno prawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy organ administracji publicznej. Art. 7 ustawy o zachowaniu nie zawiera normy prawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzania domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Trafnie w skardze kasacyjnej podniósł Minister Skarbu Państwa, iż za błędne uznać należy stanowisko Sądu I instancji jakoby art. 7 ustawy przesądzał o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych. Wynikające bowiem z art.45 ust.1 Konstytucji RP prawo do Sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych, wynikającym z art.177 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach za wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, w świetle art.177 Konstytucji dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Z treścią art. 177 Konstytucji koresponduje art.2 § 3 kpc, zgodnie z którym nie są rozpoznawane w postępowaniu cywilnym sprawy, jeśli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zasadą jest właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy. Należy zatem stwierdzić, że zwrot podania w trybie art. 66§3 kpa może nastąpić również w sytuacji gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1, art.177 w zw. z art. 77 ust.2 Konstytucji R.P. Minister Skarbu Państwa w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucił zatem Sądowi I instancji naruszenie art 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw do wyprowadzenia w niniejszej sprawie drogi postępowania administracyjnego wbrew stanowisku Sądu I instancji nie skutkował koniecznością zastosowania art. 105§1kpa. Przyjęcie, że wniesienie podania z mocy prawa wszczyna postępowanie można odnieść tylko do przypadków, w których spełnione są przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Przesądza o tym expressis verbis regulacja k.p.a. w artykułach Działu II Rozdział I. "Wszczęcie postępowania", w tym art.61§1 kpa. Z kolei zaś zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ administracji publicznej obowiązany jest zastosować art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi tymczasem, że o ile postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika, że zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy przypadków, gdy zostało wszczęte postępowanie w sprawie, a w toku jej rozpoznania ustalono bezprzedmiotowość postępowania. Brak przesłanek dopuszczalności postępowania w sprawie wniesionej na podstawie art. 7 wyżej wskazywanej ustawy skutkować musiał zastosowaniem przyjętej przez organy obu instancji normy. Skarga kasacyjna złożona przez J. T. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 ustawy o zachowaniu o zachowaniu w zw. z § 6,11,22, 99-101 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 77 Konstytucji nie jest zasadny. Art. 7 cyt. ustawy wprost odsyła do podstaw uregulowanych odrębnymi przepisami. Nie można podważyć ustalenia braku tych przepisów wywodząc o racjonalności ustawodawcy oraz z zasad techniki legislacyjnej i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Racjonalny ustawodawca liczy się z bezczynnością w zakresie legislacji – zaniechaniem legislacyjnym. Według art. 417¹ § 4 k.c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez nie wydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem nie wydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody. Art. 7 ustawy o zachowaniu odsyła do odrębnych przepisów. Braku tych przepisów w obowiązującym systemie prawa nie można usunąć w drodze analogii proceduralnej. Brak jest bowiem regulacji materialnoprawnej, a w tym zakresie nie jest dopuszczalne stosowanie analogii. Domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować podstawy w obowiązującym przepisie prawa, który wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a ten przepis formy konkretnej nie reguluje. Braku regulacji materialno prawnej w art. 7 nie można usunąć przez zastosowanie zasad ogólnych z tegoż art. 7, a to z tego względu , że nie ma w nim zasad ogólnych przez odesłanie do regulacji w odrębnych przepisach. Analizowana norma prawna nie kreuje żadnych obowiązków dla organów administracji, nie zawiera umocowania do rozstrzygania w przedmiocie roszczeń objętych tym przepisem. Brak jest w istocie normy, z której można wyprowadzić właściwy organ i uprawnienia strony. Aby uznać właściwość organu administracji do rozstrzygania sprawy kompetencje tego organu muszą wynikać z przepisu prawa, bowiem właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy nie można domniemywać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej rozstrzygając jak w zaskarżonym postanowieniu działał na podstawie i w granicach prawa, nie doszło zatem do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do oceny zasadności podniesionego zarzutu naruszenia art.1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności związanego z pozbawieniem wnioskodawcy prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnej rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju zauważyć należy, że orzekającemu w sprawie Sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa w tym zakresie. W istocie bowiem przedmiotem skargi była kontrola legalności postanowienia w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty. Postanowienie wydane w tym trybie jest rozstrzygnięciem proceduralnym, a nie merytorycznym. Oznacza to że zaskarżone orzeczenie WSA nie zawiera rozstrzygnięcia co zasadności żądania rekompensaty za utracone zasoby naturalne w kraju. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141§4 ppsa. Przepis ten bowiem odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż co do zasady zostały zachowane. Zupełnie inną sprawą zaś jest podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia, czy argumenty tam zawarte są przekonujące. Zarzut błędnej argumentacji nie może być podnoszony poprzez naruszenie wskazanej normy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3§2 ppsa w zw. z art.1 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.45 Konstytucji RP. Sąd nie wydał wyroku na niekorzyść skarżącego. W szczególności nie świadczy o tym fakt, że strona nie podziela stanowiska Sądu. Sąd rozpoznawał tylko sprawę na postanowienie o zwrocie podania i nie zamknął stronie skarżącej drogi do dochodzenia ochrony własnego interesu. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna wyrażona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w innych sprawach, choćby tożsamych co do przedmiotu wykonywania administracji publicznej nie wiąże Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. W tym stadium postępowania nie ma podstaw do oceny wiążącej przepisu art. 7 o przyznaniu podmiotom roszczenia o wypłatę rekompensaty. W tym stanie rzeczy wobec zasadności skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę(art.188ppsa) . Skarga kasacyjna złożona przez J. T. jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203pkt.2 ppsa.