I OSK 999/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. P. i Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 239/09 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008r. nr [...], [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie rekompensaty 1. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa: uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną P. P.; 3. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od P. P. na rzecz Ministra Skarbu Państwa. Minister Skarbu postanowieniem z [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2008 r. o zwrocie wniosku P. P. w przedmiocie wypłaty rekompensaty w kwocie 39.672.240,00 zł z tytułu przejęcia przez Państwo gruntów leśnych o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu wskazał, że obecnie nie ma przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Zatem – zdaniem organu – właściwym dla dochodzenia roszczeń z tytułu takiego przejęcia jest sąd powszechny. Minister powołał się w tym względzie na uchwałę z dnia 27 kwietnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), w której Sąd Najwyższy stwierdził, iż organ administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności na mocy wyżej wskazanego dekretu oraz na wyrok z dnia 15 maja 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 113/07, publ. LEX nr 346965), w którym postawiono tezę, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie uchylonego dekretu mogą być rozstrzygane jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dalej Minister stwierdził, iż art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, na którym strony oparły wniosek o przyznanie i wypłatę rekompensaty, nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika bowiem, ani który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m. in. gruntów leśnych oraz odesłanie do przepisów odrębnych, które nie zostały uchwalone do chwili obecnej. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę organ stwierdził, iż roszczenie spadkobiercy właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, jakim jest Minister Skarbu Państwa. Zatem Minister Skarbu Państwa nie jest władny przeprowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, a więc nie może wypełnić dyspozycji art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a w następstwie prawomocnego orzeczenia Sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu Państwa. Organ podniósł również, że Minister dokonuje wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, jednakże podstawą do wypłaty odszkodowania jest w każdym przypadku decyzja lub wyrok sądowy o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 239/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie rekompensaty, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 66 § 3 K.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Niniejszy przepis reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, iż nie tylko jest niewłaściwy w sprawie, ale i sprawa objęta podaniem w sposób jednoznaczny należy do właściwości sądu powszechnego. Należy zatem przyjąć, iż organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 K.p.a. i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 K.p.c., a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, bądź sprawą do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Skarżący podaniem z dnia 14 października 2008 r. wniósł – w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) o przyznanie i wypłatę rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju, tj. gruntów leśnych objętych zakresem art. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Sąd wskazał, że przedmiotem podania skarżącego było żądanie przyznania i wypłaty rekompensaty za przejęcie lasów, a nie jak to rozumuje organ, roszczenie dotyczące nabycia (przejęcia) lasów na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Stanowisko organu, że obecnie nie ma żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie powołanego dekretu PKWN w kontekście przedstawionej treści wniosku jest nietrafne. Zgodnie z regulacją art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych, roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 (w tym lasów), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Brzmienie tego przepisu wskazuje na okoliczność zagwarantowania przez ustawodawcę, że roszczenia osób z tytułu utraty własności mienia zaliczonego przez niego do strategicznych zasobów naturalnych kraju, a więc także lasów, zostaną zaspokojone w formie rekompensat. Innymi słowy przepis ów stanowi zapewnienie na przyszłość, gwarancję zaspokojenia w przyszłości, wymienionych w nim roszczeń. Roszczenia te zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów, których jednak nie uchwalono do dnia dzisiejszego. Zatem uprawnionym wydaje się być twierdzenie, iż przepis ów w zakresie zasad ustalania i wypłaty rekompensat odsyła do odrębnych przepisów. W konsekwencji zaś oznacza to, iż w chwili obecnej nie jest wiadomym, czy ustalanie i wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, czy wystarczającą będzie ogólna regulacja ustawowa, której jedynie wykonanie w formie wypłaty rekompensaty zostanie powierzone właściwemu ministrowi, czy też w tym celu zostanie powołany zupełnie nowy organ lub instytucja. Nie jest także wiadomym, czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensaty nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych. Konkludując należy stwierdzić, iż z przepisu art. 7 ustawy o zasobach nie wynika wprost, aby sprawa o roszczenia, o których w nim mowa, po pierwsze – jak twierdzi organ nadzoru – była stricte sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego; po wtóre – jak twierdzi skarżący – miała charakter administracyjny, do rozpoznania której właściwym byłby organ administracji publicznej. Przepis ten: – nie zawiera wskazania co do trybu dochodzenia roszczeń w nim przewidzianych, – nie określa konkretnego organu administracji publicznej ani nie wskazuje sądu powszechnego jako właściwych w tych sprawach, – nie określa sposobu wypłaty rekompensaty. Jedynym wskazaniem, jakie zawiera omawiany przepis jest to, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa. W związku z powyższym należy stwierdzić, że określa on tylko źródło finansowania rekompensaty, nie zaś tryb procedowania w celu jej ustalenia. Sąd wywodził, że w chwili obecnej mając za podstawę tylko taką regulację prawną jaką jest art. 7 powołanej ustawy, nieuprawniony jest wniosek, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ale ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Skoro brak właściwości organu administracji do rozpoznania spornego wniosku nie wynika wprost z art. 7 ustawy o zasobach, to i brak przepisów odrębnych nie może prowadzić do tak daleko idącego stwierdzenia, jakim jest stwierdzenie o właściwości sądu powszechnego, czyli w istocie do domniemania właściwości tego sądu. Przy tym niedopuszczalnym jest – jak to czyni organ – utożsamianie pojęcia "rekompensaty" z pojęciem "odszkodowania". Ewidentnie nomenklatura ustawy o zasobach, na którą to ustawę powołuje się skarżący we wniosku z dnia 14 października 2008 r., posługuje się pojęciem rekompensaty obcym prawu cywilnemu, które reguluje instytucję odszkodowania. Wydaje się też, iż racjonalny ustawodawca nie posłużyłby się pojęciem rekompensaty, gdyby w istocie chodziło mu o odszkodowanie. Poczyniona uwaga raczej mogłaby przemawiać za właściwością organu, jako że po pierwsze, w związku ze sformułowaniem zawartym w art. 7 ustawy o zasobach, iż roszczenia "zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa", należy mieć na względzie fakt, iż to Minister Skarbu Państwa, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także fakt, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 787), to Minister Skarbu Państwa jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego; po wtóre prawo administracyjne już takowym pojęciem posługuje się w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), która to ustawa sprawy o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej na określonych w tej ustawie warunkach, przekazała właśnie na drogę postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do przytoczonego przez organ orzecznictwa sądowego, mającego świadczyć o sądowej drodze dochodzenia roszczeń, o których mowa w art. 7 powołanej ustawy, Sąd stwierdził, że w części dotyczy ono spraw. związanych z kwestionowaniem legalności przejęcia nieruchomości na własność państwa. Tymczasem wniosek skarżącego – jak już wyżej wskazano – zmierza w innym kierunku, a mianowicie jego celem jest uzyskanie rekompensaty za przejęte mienie. Zaś pozostałe orzeczenia, choć dotyczą poruszanej kwestii, to jednak nie przesądzają o właściwości sądów powszechnych do dochodzenia roszczeń opartych na art. 7 ustawy o zasobach. Droga sądowa dochodzenia roszczeń nie wynika również z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2003 r. (III CKN 1271/00, opubl. Biul. SN 2003/5/9). Należy bowiem stwierdzić, iż czym innym jest tryb dochodzenia roszczenia (administracyjny albo sądowy), a czym innym jest sama wypłata ustalonej we właściwym trybie rekompensaty i związana z nią kwestia podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę. W wymienionej sprawie zawisłej przed Sądem Najwyższym o roszczeniach z art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149 ze zm.) orzekał sąd powszechny, natomiast Ministra Skarbu Państwa wskazano jedynie – zamiast Ministra Finansów – jako organ właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa. Wydanie przepisu blankietowego, które nie pociągnęło za sobą uchwalenia przepisów odrębnych, jest niewątpliwie zaniechaniem legislacyjnym, które powinno zostać przerwane działaniem Ministra Skarbu Państwa, którego źródłem winny być chociażby wnioski składane w oparciu o art. 7 ustawy o zasobach, w tym i wniosek w omawianej sprawie. I chociaż zgodnie z art. 118 Konstytucji inicjatywa ustawodawcza przysługuje "zwykłym" obywatelom, to uprawnienie to zasadniczo ogranicza wskazanie liczby obywateli koniecznych do podpisania wniosku (wymóg grupy co najmniej stu tysięcy obywateli mających prawo wybierania do Sejmu). Nie można więc wymagać od wnioskodawcy, by zebrał tak liczną grupę osób po to, by jego prawa były realizowane, podczas gdy Minister – według normy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) – jest obowiązany do inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, a także przedkładania w tym zakresie inicjatyw, projektów założeń, projektów ustaw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów – na zasadach i w trybie określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów. Skoro zatem to Minister Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także on jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego, to uznać należy, że winien on był wystąpić ze stosownym projektem mającym na celu doprowadzenie do wydania przepisów odrębnych. Zarówno więc niepodjęcie przez wskazany organ działań zmierzających do uchwalenia przepisów odrębnych, jak i działanie jakiego dopuścił się organ w niniejszej sprawie, uznać należy za naruszające wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Sądu nie można uznać, że właściwość Sądu powszechnego w sposób oczywisty wynika z podania. Organ naruszył art. 66 § 3 K.p.a. i art. 7 K.p.a. nakładający na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także art. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. wniosek skarżącego wszczął postępowanie administracyjne. Jeżeli organ w czynnościach wstępnych doszedł do przekonania, że przepis w oparciu o który sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, wówczas winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w mocy postanowienie z [...] października 2008 r. nr [...]. Od wyroku zostały złożone skargi kasacyjne przez Ministra Skarbu Państwa i P. P. Minister Skarbu skargą kasacyjną zaskarżył wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na dwóch podstawach: 1. Naruszenie prawa materialnego: – art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż właściwym do załatwienia sprawy jest organ administracji publicznej, – art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051) w zw. z art. 25 ustawy o działach administracji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa jest właściwy do załatwienia sprawy, – art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10, art. 95 i art. 146 Konstytucji przez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa obarczając jednocześnie odpowiedzialnością za brak odrębnych przepisów pozwalających na przyznanie rekompensaty w trybie art. 7 przytoczonej ustawy w sytuacji, w której Minister nie ponosi odpowiedzialności za działalność władzy ustawodawczej. 2. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że właściwym organem w sprawie, która nie wykazuje charakteru sprawy administracyjnej jest organ administracji publicznej – Minister Skarbu Państwa, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 66 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przy braku przepisów zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa dokonując zwrotu wniosku, – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 K.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. P. P. wniósł skargę kasacyjną w zakresie punktu pierwszego wyroku. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów prawa procesowego. Pierwszy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego obejmuje zarzut naruszenia art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) przez: 1) błędną wykładnię i w następstwie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że norma zawarta w omawianym przepisie stanowi jedynie "zapewnienie na przyszłość", czy też "gwarancję zaspokojenia w przyszłości roszczeń wymienionych w powołanym przepisie", podczas gdy w rzeczywistości ustawa przesadza jednoznacznie, że podmiotom objętym hipotezą przedmiotowej normy zostało przyznane roszczenie, a zatem przysługuje wskazane w analizowanym przepisie roszczenie, którego obowiązek zaspokojenia obciąża właściwy organ od chwili jego przyznania, czyli od wejścia w życie analizowanej normy, a także poprzez błędną wykładnię analizowanej normy polegającą na przyjęciu, że norma ta w zakresie zasad ustalania rekompensat odsyła do odrębnych przepisów, a ponadto, iż zdaniem organu na gruncie obowiązującego prawa nie da się ustalić czy wypłata rekompensaty wymaga wydania indywidualnej decyzji, czy też podstawą ma być regulacja ustawowa; 2) błędną wykładnię i w następstwie niewłaściwe zastosowanie art. 7 powołanej ustawy, że w wypadku ustalenia przez organ, że przepis art. 7 nie stanowi podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy, to winien umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 K.p.a., podczas gdy zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem zasada praworządności wymaga, aby także roszczenia stron, niemające uzasadnienia materialnoprawnego, zostały rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej, a ponadto – zdaniem skarżącego – powołana norma z art. 7 tej ustawy stanowi podstawę materialnoprawną do załatwienia sprawy, co potwierdził orzekający w innych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 12 sierpnia 2008 r. do sygn. akt IV SA/Wa 919/08 oraz z dnia 21 maja 2008 r. do sygn. akt IV SA/Wa 505/08, z 26 sierpnia 2008 r. do sygn. akt IV SA/Wa 953/08 i do sygn. akt IV SA/Wa 982/08, wskazując na istnienie roszczenia po stronie skarżącego, co w konsekwencji sam organ administracyjny rozpatrujący sprawę w zaskarżonych postanowieniach przyjął, iż na gruncie analizowanego przepisu roszczenie skarżącemu przysługuje; 3) przez błędną wykładnię ustawy polegającą na przyjęciu, iż zaistniała na skutek zaniechania ustawodawcy luka w prawie nie daje się uzupełnić w drodze wykładni przepisów prawa w myśl zasady wyrażonej w art. 6 K.p.a., podczas gdy w rzeczywistości w doktrynie, na podstawie zasady praworządności oraz związanej z nią zasady zupełności systemu prawa przyjmuje się, że w razie braku materialnych unormowań szczegółowych należy stosować przepis ogólny, czyli w zaistniałym wypadku art. 7 ustawy, natomiast brak jest przeszkód, aby organy administracji publicznej stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych związanych z tą normatywną regulacją materialnoprawną, a zatem możliwe jest ustalenie i wypłata rekompensaty na gruncie spornej normy art. 7 ustawy. Drugi zarzut to naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. naruszenie art. 134 § 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 170 i art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): 1) poprzez częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku i niewłaściwe zawarcie wskazania odnośnie dalszego postępowania organu – sugerujące mu umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że przepis na podstawie którego sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, co w konsekwencji spowodowało uchybienie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. oraz w zw. z art. 104 K.p.a.; 2) poprzez pominięcie i niezastosowanie w sprawie faktu związania Ministra Skarbu Państwa i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę orzeczeniami (prawomocność materialna) wyrażonymi w uprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 919/08 oraz z dnia 21 maja 2008 r. do sygn. akt IV SA/Wa 505/08, z 26 sierpnia 2008 r. do sygn. akt IV SA/Wa 953/08 i do sygn. akt IV SA/Wa 982/08, co oznacza, iż moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. powoduje, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Powołane wyroki wskazują, że przepis art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobu naturalnego kraju, przyznaje wskazanym w tym przepisie podmiotom roszczenia o wypłatę rekompensaty, co potwierdził też Minister Skarbu Państwa w zaskarżonych postanowieniach, a nie jak próbował wywieść Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca wprowadził "zapewnienie na przyszłość", czy też "gwarancję zaspokojenia w przyszłości" roszczenia. Sąd w powołanych wyrokach wyraźnie wskazał, że przepis ustanawia zapewnienie w przedmiocie zaspokojenia roszczenia, a zatem ustanawia prawo dochodzenia tego roszczenia, a nie jak próbował odmiennie zinterpretować wiążący pogląd Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r., tj. że zapewnienie to ma jedynie charakter gwarancyjny na przyszłość. Zmiana wiążącej oceny prawnej przez Sąd w świetle powołanych przepisów jest niedopuszczalna. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawnych przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że skarżący zgadza się z wyrzeczeniem zawartym w zaskarżonym wyroku, natomiast przedmiotem skargi jest część dotycząca uzasadnienia, a dokładnie fragmentów uzasadnienia zawartych w akapitach: – w akapicie 1 od góry na str. 5 uzasadnienia wyroku, zdania 3, 4, 5, 6 oraz 7 (zdanie 3 rozpoczyna się od słów: "Innymi słowy przepis ów stanowi zapewnienie na przyszłość, gwarancję zaspokojenia w przyszłości wymienionych w nim roszczeń" (str. 5 uzasadnienia wyroku); – w akapicie 1 od góry na str. 7 uzasadnienia wyroku, zdanie 1 (zdanie w rozpoczynające się od słów: "Wydanie przepisu blankietowego, które nie pociągnęło za sobą uchwalenia przepisów odrębnych" na str. 8 uzasadnienia wyroku); – w akapicie 2 od góry na str. 8 uzasadnienia wyroku, zdanie 2 (zdanie 2 rozpoczynające się od słów: "Zatem jeżeli organ w czynnościach wstępnych doszedł do przekonania..." str. 8 uzasadnienia wyroku). Skarżący wskazał, że wnosi skargę kasacyjną w zakresie dokonanej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zaskarżając sentencji, jak i w pozostałym zakresie uzasadnienia. W piśmie procesowym z 29 kwietnia 2010 r. P. P. wywodził w oparciu o poglądy doktryny o podstawach materialnoprawnych rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna Ministra Skarbu została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają rozpoznania w powiązaniu. Zarzut naruszenia art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) wymaga rozpoznania w związku z zarzutami naruszenia art. 1 i art. 66 § 3 i art. 61 K.p.a. Punktem wykładni tych przepisów należałoby uczynić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawą do wyprowadzenia zasady prawa do procesu. Prawo do procesu to prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Konstytucyjna zasada prawa do procesu nie przesądza drogi prawa do procesu, które to prawo według rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i regulacji ustawowej obejmuje drogę do procesu przed sądem powszechnym i drogę do procesu przed organami administracji publicznej. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed organami administracji publicznej reguluje art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Droga do procesu przed organami administracji publicznej wyznaczona została w art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankami: 1) charakterem organu – droga postępowania to droga przed organami administracji publicznej, które należą do systemu ustrojowego administracji publicznej (organy rządowej administracji publicznej, organy samorządu terytorialnego) oraz innymi organami państwowymi i innymi podmiotami w przypadkach określonych w art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) instytucją właściwości organu administracji publicznej, 3) charakterem sprawy, 4) formą załatwienia sprawy. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki do dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Powołana ustawa o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera regulacji materialnoprawnej, która daje podstawy do wyprowadzenia dopuszczalności załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju "Roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów". Zakres regulacji art. 7 tej ustawy ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetowych, odsyłając do odrębnych przepisów. Taki zakres regulacji, który nie obejmuje materialnoprawnych podstaw do zaspokojenia roszczeń co do zasad ich określenia, formy orzeczenia o rekompensacie, organu właściwego do orzekania o przyznaniu rekompensaty ma tę konsekwencję prawną, że zamyka dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego. Nie zostaje spełniona zarówno przesłanka pierwsza jak i druga wyznaczona w art. 1 pkt 1 K.p.a. Dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie działania". Podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw materialnoprawnych. Nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyznania rekompensaty w formie decyzji art. 25 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi "Dział Skarbu Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom (ust. 1). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym w ust. 1, z uwzględnieniem przepisów odrębnych (ust. 2). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może również inicjować politykę Rządu w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego (ust. 3). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa sprawuje nadzór nad działalnością Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (ust. 4). Zakres działania Ministra Skarbu Państwa dotyczącego gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz reprezentacji Skarbu Państwa uregulowany w art. 25 powołanej ustawy o działach administracji rządowej nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygania spraw rekompensat. Z reprezentacji Skarbu Państwa nie można wyprowadzić właściwości do władczego działania. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie daje podstawy do wyprowadzenia trzeciej i czwartej przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach indywidualnych. Sprawa indywidualna to sprawa o podwójnej konkretności podmiotowej i przedmiotowej. Sprawa indywidualna to zatem sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego, kształtując uprawnienia (obowiązki) konkretnie oznaczonego adresata. Warunkiem wyprowadzenia sprawy administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który daje podstawy do autorytatywnej konkretyzacji. Art. 7 powołanej ustawy nie daje podstaw do wyprowadzenia przepisu prawa, który podlegałby procesowi autorytatywnej konkretyzacji. Stanowi bowiem odesłanie do odrębnych przepisów, które nie zostały wydane. Jeżeli w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu, który podlega autorytatywnej konkretyzacji, to nie ma podstaw do wyprowadzenia sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Nie jest spełniona czwarta przesłanka. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy Kodeksu stosuje się do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Ustalenie tej przesłanki wymaga stosowania przepisów prawa materialnego, a to z tego względu, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialnoprawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy organ administracji publicznej. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera normy prawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zasadnie w skardze kasacyjnej Minister Skarbu zarzucił naruszenie art. 1 w związku z art. 61 w związku z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie dawał podstaw do wyprowadzenia zastosowania drogi postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać wykładni przepisów prawa materialnego co do dopuszczalności zastosowania drogi postępowania administracyjnego i wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Stanowią o tym przepisy regulujące wszczęcie postępowania administracyjnego. Tak też interpretowany musi być art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie, że wniesienie podania z mocy prawa wszczyna postępowanie można odnieść tylko do przypadków, w których spełnione są przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Przesądza o tym expressis verbis regulacja w artykułach Działu II Rozdział I. Wszczęcie postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego . Zgodnie z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Organ administracji publicznej obowiązany jest zastosować art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej. Art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy przypadków, gdy zostało wszczęte postępowanie w sprawie, a w toku jej rozpoznania ustalono bezprzedmiotowość postępowania. Brak przesłanek dopuszczalności postępowania w sprawie wniesionej na podstawie art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru stacjonarnych zasobów naturalnych kraju nie wymagał ustalenia w toku rozpoznania i rozstrzygnięcia, co uzasadniałoby stosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie naruszenia przez organ art. 66 § 3, art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 10, art. 95 i art. 146 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej co do odpowiedzialności Ministra Skarbu za brak odrębnych przepisów. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie udzielił delegacji ustawowej Ministrowi Skarbu do wydania przepisów wykonawczych. Skarga kasacyjna P. P. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych nie jest zasadny. Art. 7 tej ustawy expressis verbis odsyła do podstaw uregulowanych odrębnymi przepisami. Nie można podważyć ustalenia braku tych przepisów wywodząc o racjonalności ustawodawcy oraz z zasad techniki legislacyjnej i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Racjonalny ustawodawca liczy się z bezczynnością w zakresie legislacji – zaniechania legislacyjnego. Według art. 4171 § 4 Kodeksu cywilnego "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody". Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych odsyła do odrębnych przepisów. Braku tych przepisów w obowiązującym systemie prawa nie można usunąć w drodze analogi proceduralnej. Brak jest bowiem regulacji materialnoprawnej, a w tym zakresie nie jest dopuszczalne stosowanie analogii. Domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji znajduje podstawy w obowiązującym przepisie prawa, który wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepis ten formy konkretnej nie reguluje. Brak regulacji materialnoprawnej w art. 7 nie można usunąć przez zastosowanie "zasad ogólnych z art. 7", a to z tego względu, że nie ma w nim zasad ogólnych przez odesłanie do regulacji w odrębnych przepisach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie wydał wyroku na niekorzyść skarżącego. Sąd rozpoznawał sprawę na postanowienie o zwrocie podania, nie zamknął stronie skarżącej drogi do dochodzenia ochrony własnego interesu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 105, art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zarzutu w skardze kasacyjnej co do wykładni art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych w zakresie wyprowadzenia obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Czyni to tez niezawodnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 170 i 171 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Prawomocność orzeczenia charakteryzuje się dwoma aspektami: "Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się. prawomocne" (K. Piasecki, w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem. Tom 2, Warszawa 1989, s. 500). Art. 170 reguluje skutki prawomocności orzeczenia w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, nie rozciąga mocy prawomocnego orzeczenia na rozpoznanie innych spraw sądowoadministracyjnych. Nie ma podstaw do nadania mocy obowiązującej prawomocnego wyroku w innych sprawach sądowoadministracyjnych, choć tożsamych co do przedmiotu wykonywania administracji publicznej. Prawomocność wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej oznacza, że tożsama podmiotowo i przedmiotowo sprawa sądowoadministracyjna nie może być przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym oraz przez innymi organami władzy publicznej. Sprawa ze skargi P. P. nie była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, co dawałoby podstawę do wywodzenia naruszenia art. 170. Nie jest też w związku z tym zasadny zarzut naruszenia art. 171 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, który stanowi "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Brak prawomocnego wyroku w sprawie ze skargi P. P. tożsamej przedmiotowo powoduje, że zarzut naruszenia art. 171 nie jest usprawiedliwiony. O naruszeniu art. 170, art. 171 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wywodzić, jeżeli tożsama sprawa została już prawomocnie osądzona. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Ministra Skarbu została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Skarga kasacyjna P. P. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to z tego względu na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz Ministra Skarbu kosztów postępowania od P. P.