IV SAB/Wa 767/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w określonym terminie; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (skarżąca), reprezentowana przez r. pr. D. K. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla K. K.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniosła o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki akt zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na pracę dla cudzoziemca w dniu [...] kwietnia 2019 r. Pomimo upływu 30 dni od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku, jak również nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwianiu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej. Wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale w ustawowym terminie nie zakończył postępowania. Zaistniała również przewlekłość postępowania, bowiem podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym, organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego w taki sposób, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, należy przyjąć, że uchybienia organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Uzasadniony jest wniosek skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej, bowiem oczekując na wydanie zezwolenia na pracę skarżąca ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. Skarżąca podkreśliła, że organ od kilku lat powołuje się w sprawach dotyczących wydania zezwoleń na pracę na trudności kadrowe w jego funkcjonowaniu oraz dużą ilość spraw do rozpatrzenia. Takie działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej, bowiem organ powinien ustalić priorytety działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na załatwienie spraw, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. za pośrednictwem ePUAP do Wojewody [...] wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla K. K.. W dniu [...] maja 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie skierowane do organu II instancji. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. W dniu [...] czerwca 2019 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu ponaglenia uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] wydał zezwolenie na pracę dla K. K. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze organ stwierdził, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem skarżącego, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ podkreślił, że wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich związane są z utrzymującym się wzrostem liczby wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162 %. W tym samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4% Wnioski skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny w związku z rażącą bezczynnością organ uznał za bezzasadne. Wskazał, że pełnomocnik skarżącej wskazuje na ponoszenie strat w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, jednocześnie nie przedstawiając na potwierdzenie powyższych twierdzeń żadnych dokumentów. Ponadto organ – z ostrożności procesowej – w przypadku uwzględnienia skargi – wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącej lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego wniósł w przeciągu ponad 2 tygodni około 509 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydania zezwoleń na pracę cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. W tej sytuacji w ocenie organu zachodzi podstawa do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Zatem rozpatrując przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należy ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywnego przedłużania z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2019 r. (został złożony za pośrednictwem ePUAP). Zatem podstawowy, jednomiesięczny termin do rozpoznania wniosku upływał z dniem [...] maja 2019 r. Przed jego upływem organ powinien załatwić sprawę, albo – zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomić stronę o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy nie wynika aby do dnia [...] maja 2019 r. organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie. Nie wyznaczył także dodatkowego terminu na załatwienie sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dopiero pismem z dnia 20 maja 2019 r. Wojewoda [...] wezwał do uzupełnienia wniosku – w terminie 21 dni - poprzez przedstawienie oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, dokonanie korekty wniosku zgodnie z paszportem cudzoziemca, a także złożenie kopii wszystkich wypełnionych stron z paszportu oraz złożenie dowodu dokonania wpłaty opłaty – z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżąca uzupełniła wniosek w dniu [...] maja 2019 r. i ostatecznie w dniu [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącej – tj. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak z powyższego wynika, Wojewoda [...] rozpatrywał wniosek przez ponad dwa miesiące – a więc z przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Należy także mieć na uwadze, że przez ponad miesiąc od wpływu wniosku (od [...] kwietnia 2019 r. do [...] maja 2019 r) nie podjął żądnej czynności, ani nie dochował aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. winien sprawę zakończyć w terminie 1 miesiąca. Stwierdzić zatem należy, że dopuścił się bezczynności w rozumieniu wyżej cytowanych przepisów k.p.a. Stan bezczynności istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi ([...] czerwca 2019 r.), ale ustał tuż po jej wniesieniu, przed dniem wydania niniejszego wyroku ([...] czerwca 2019 r.). W takiej sytuacji – gdy zarzucany stan bezczynności ustaje po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd – to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o jakich mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (a bardziej ogólnie: do załatwienia wniosku). W tym też zakresie podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63) – o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla takiej skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd był zobligowany stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. (pkt 2 sentencji wyroku). W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w terminach wskazanych w k.p.a., jednak biorąc pod uwagę okres bezczynności organu, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Sąd takiego działania organu nie dopatrzył, się, ponadto okres rozpatrywania wniosku skarżącej trwał niewiele ponad dwa miesiące (wniosek wpłynął w dniu [...] kwietnia 2019 r. zaś organ załatwił sprawę w dniu [...] czerwca 2019 r.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny - art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.( pkt 4 sentencji wyroku). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Należy mieć także na uwadze, że uchybienie terminowości załatwienia sprawy w niniejszym przypadku było niewielkie, jak już wskazano wyżej, wniosek skarżącej został rozpatrzony w terminie nieznacznie przekraczającym dwa miesiące. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. p.p.s.a., na które to koszty składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w połowie stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt. 1 lic c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku). Wskazany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym sądem toczy się kilkaset spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik (jak wynika z danych zawartych w systemie Obsługi Spraw Orzekanych, w 2019 r. do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie do sądu wpłynęło 481 skarg na bezczynność Wojewody [...], sporządzonych przez r. pr. D. K.). Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsamość treści i wniosków oraz zarzutów. Różnią się jedynie zmiennymi danymi. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (vide wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18) uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – sąd uznał, wbrew postulatom skargi, że bezczynności nie miała rażącego charakteru, a ponadto skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej oddalił. Argument ten należy uznać za dodatkowy do przyjęcia możliwości miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Wskazane okoliczności zatem uzasadniają zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.