IV SAB/Wa 83/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/WA 221/09 - oddala skargę - Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie zwrotu podania dotyczącego wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismo W. R. "o wypłatę rekompensaty" za grunty należące do jego matki, współwłaścicieli nieruchomości położonej w K. nr [...], gmina K., powiat l., przejętej orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1953 r. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien uznać za wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Sąd wskazał, iż organ nie wyjaśnił intencji skarżącego zawartej w piśmie wszczynającym postępowanie i bez dokładnego wyjaśnienia sprawy uznał je za podanie o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą w ramach reformy rolnej. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. W. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegającą na "nieuwzględnieniu wyroku" z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/09. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Minister zignorował zawarte w tym wyroku uwagi Sądu, gdyż nadal nie uwzględnia przedstawianych przez skarżącego uwierzytelnionych dokumentów, wyjaśnień i pytań dotyczących wniosku o anulowanie orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1953 r. Skarżący podniósł nadto, że Ministerstwo żąda od niego dokumentów, nie wyjaśniając o jakie dokumenty chodzi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że podjęcie dalszych czynności w sprawie uniemożliwia obecnie brak odpowiednich dokumentów (postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, bądź notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia) pozwalających na jednoznaczne ustalenie stron postępowania i ustalenie adresów korespondencyjnych tych osób. Dlatego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. zawiesił z urzędu postępowanie, do czasu uzyskania informacji o następcach prawnych po J. T., ówczesnym współwłaścicielu nieruchomości. Minister zobowiązał jednocześnie skarżącego do wystąpienie do sądu powszechnego z wnioskiem o wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T.. Minister wskazał także, iż skarżący przed złożeniem skargi na bezczynność nie wezwał go do usunięcia naruszenia prawa, co powoduje, że skarga winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że z uwagi na nieprecyzyjne określenie przez W. R. przedmiotu skargi, pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Sąd wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy jego skarga dotyczy bezczynności organu, czy jest to skarga o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku Sądu. W odpowiedzi skarżący wskazał, iż swoją skargę traktuje jako skargę na bezczynność Ministerstwa Rolnictwa w przedmiocie niewykonania wyroku Sądu, co w jego ocenie zasługuje jednocześnie na wymierzenie organowi grzywny. Wobec tak sformułowanego żądania Sąd uznał niniejszą skargę jako wniesioną na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegającą na niewykonaniu wyroku Sądu. Natomiast żądanie wymierzenia organowi grzywny Sąd wyłączył z akt sprawy i zarejestrował pod nową sygnaturą do odrębnego rozpoznania. W dalszej kolejności należy wskazać, że nie jest zasadny wniosek Ministra o odrzucenie skargi, ze względu na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku bezczynności ministra czy samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania art. 37 Kpa, bowiem w stosunku do tych organów nie ma organu wyższego stopnia. Ponadto w sprawach ze skargi na bezczynność także przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej Ppsa) nie ma zastosowania. Odsyła on bowiem do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, który z kolei stanowi o innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynności organu nie można uznać za akt lub czynność w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, w dodatku skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Wobec tego skarga na bezczynność Ministra nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 685/10). Wyjaśnienie powyższych kwestii było konieczne przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie jest konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/09, w którym Sąd wskazał, że żądanie skarżącego o wypłatę odszkodowania należy uznać jako wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1953 r. uchylającego z urzędu orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1945 r. uznające, że nieruchomość ziemska K. Nr [...] o pow. 52,4047 ha podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony Ministrowi Rolnictwa Rozwoju Wsi dnia [...] września 2009 r. (data prezentaty). Należy także zaznaczyć, iż na podstawie art. 153 Ppsa wyrok ten wiąże nie tylko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale także Sąd obecnie orzekający. Z uwagi na to, że w wyroku tym jasno wskazano, jak należy potraktować pismo W. R., wobec tego rolą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjny było przeprowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, iż możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez ostateczną decyzję otwiera się dopiero po stwierdzeniu nieważność tej decyzji (art. 4171 § 2 Kodeksu Cywilnego), na co zwrócił uwagę WSA w swym wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/09. Prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności właściwy organ obowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedną z zasad wynikających z niego jest ustalenie kręgu wszystkich uczestników postępowania i umożliwienie im branie czynnego udziału w postępowaniu. Z uwagi na to, iż współwłaścicielem nieruchomości położnej w K. nr [...] byli K. T., J. T., Z. R., koniecznym stało się ustalenie ich obecnych następców prawnych. Działania takie Minister podjął. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. T. oraz wskazanie adresów następców prawnych byłych współwłaścicieli przejętego majątku. Odpowiedź nadesłana przez W. R. nie uczyniła zadość temu wezwaniu. Wobec tego kolejny raz zwrócono się do niego z wezwaniem w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. Po ustaleniu następców prawnych K. T. Minister zwrócił się pismem z dnia [...] marca 2010 r. do wszystkich ustalonych spadkobierców i uczestników postępowania o nadesłanie odpisów lub uwierzytelnionych kopii postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po nieżyjących następcach prawnych byłych współwłaścicieli. Zaznaczył także że, brak jest jakiegokolwiek dokumentu z którego wynikałoby następstwo prawne po J. T.. Brak wskazania owych następców skutkował wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. zawieszającego postępowanie w sprawie. Jednocześnie Minister na podstawie art. 100 § 1 Kpa wezwał skarżącego do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po byłym właścicielu – J. T.. W ocenie Sądu prowadzone przez Ministra postępowanie nie daje podstaw do przyjęcia, iż pozostaje on w bezczynności. W niniejszym postępowaniu nie podlega ocenie, czy Minister podjął najwłaściwsze procesowo działania zmierzające do rozpoznania sprawy, a jedynie czy podjął czynności w celu zbadania zgodności z prawem w trybie nieważnościowym orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1953 r. Z uwagi na prawny brak możliwości ustalenia następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości organ naczelny zwracał się wielokrotnie do skarżącego i ustalonych następców prawnych o wskazanie pozostałych spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowego majątku. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/09, podjął czynności, które miały prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, a ponadto podjął próby zgromadzenia całego materiału dowodowego dotyczącego spornej nieruchomości. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w sposób wyczerpujący poinformował go jakie dokumenty pozwolą na prowadzenie tego postępowania i do czego one mają służyć. Podsumowując wskazać należy, że dopiero ustalenie kręgu następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości położnej w K. nr [...] i zebranie całego materiału dowodowego pozwoliłoby na wydanie decyzji, czy orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1953 r. zostało wydane z naruszenie prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Nie oznacza to jednak, że Minister może prowadzić postępowanie w sposób przewlekły, czy też pozostawać bierny na wnioski i oświadczenia stron. Po uzyskaniu niezbędnych informacji powinien w niezwłocznym terminie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Odnosząc się do żądań i zarzutów skarżącego sformułowanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., skierowanym do Ministra, powtórzonych następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., skierowanym do Sądu, należy zważyć, że zawężenie żądania do nieruchomości o powierzchni 2,584 ha położonej w "K.", gm. J., woj. l. nie mogło mieć znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w której WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 221/09 zobowiązał Ministra do potraktowania wniosku skarżącego jako żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1953 r. Przedmiotem owego orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. była bowiem nieruchomość określona jako "K. Nr [...]" położona w powiecie l., należąca wówczas do K. T., J. T. oraz Z. R.. W postępowaniu nieważnościowym dotyczącym orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1953 r. winni zatem uczestniczyć wszyscy następcy prawni tych osób. Bez ich udziału nie mogło ono być prowadzone. W tym kontekście nie można Ministrowi zarzucić bezczynności w przedmiocie niewykonania wskazanego wyroku Sądu z dnia 10 czerwca 2009 r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 Ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.