IV SAB/Wa 83/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. [...] Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w [...] przy ul. [...], oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] Spółki z o.o. [...] Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ul. [...], stanowiącą działki nr [...] o pow. 528 m2 i nr [...] o pow. 923 m2. W uzasadnieniu podano, że [...] SA z siedzibą w [...] - poprzednik prawny skarżącej Spółki - wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości, stanowiących działki nr [...] i [...], obręb [...], zajętych pod drogę publiczną ul. [...] w [...] w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W dniu [...] maja 2008 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa własności nieruchomości. Po podjęciu przez Prezydenta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. zawieszonego postępowania, organ w 2011 roku zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Spółka operatu tego nie zakwestionowała. W dniu 10 grudnia 2013 r. pełnomocnik Spółki został powiadomiony o zaplanowanej na dzień 16 stycznia 2014 r. rozprawie administracyjnej i nowym operacie szacunkowym wykonanym w 2013 r. na zlecenie organu. Spółka podczas rozprawy oświadczyła, że nie kwestionuje ww. operatu i wyraziła zgodę na wypłatę odszkodowania w wysokości 1 510 491,00 zł wynikającej z operatu szacunkowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółki złożonego w trybie art. 37 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r, wyznaczył organowi dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Pełnomocnik wskazał, iż Prezydent [...] do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji załatwiającej sprawę, ani nie podjął żadnej czynności w postępowaniu wyjaśniającym, mimo że kwota odszkodowania jest bezsporna między organem a Spółką. Skarżąca Spółka wniosła alternatywnie o: 1) orzeczenie przez Sąd o istnieniu uprawnienia Spółki w postaci odszkodowania w wysokości 1 510 491,00 zł z tytułu przejęcia przez Powiat [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...] oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]; 2) stwierdzenie, że bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie o: 1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji załatwiającej sprawę administracyjną; 2) zobowiązanie organu do uznania uprawnienia Spółki do odszkodowania w wysokości 1 510 491,00 zł; 3) stwierdzenie, że bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w związku z upływem terminu określonego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., pełnomocnik strony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. został poinformowany, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do dnia 31 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w dniu 25 sierpnia 2015 r. do Wojewody [...] zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność Prezydenta [...]. Wojewoda [...] uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r.,nr [...], wyznaczył Prezydentowi [...] nowy termin załatwienia sprawy, wynoszący 2 miesiące od daty jego doręczenia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13). Z kolei w odniesieniu do bezczynności w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). W rozpoznawanej wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności (art. 149 § 1 p.p.s.a.), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2521/13). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Za dopuszczalne, zważywszy na interes strony oraz stan faktyczny danej sprawy, uznać należy wniesienie przez nią obu wskazanych środków prawnych jednocześnie. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14) . W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w skardze na bezczynność organu wniosła również o stwierdzenie przewlekłości postępowania, jednakże w kontekście wskazanego wyżej rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" Sąd na tle ustalonego stanu faktycznego uznał, iż w istocie dotyczy ona bezczynności Prezydenta [...] w załatwieniu sprawy wywołanej wnioskiem poprzednika prawnego skarżącej z dnia 22 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod publiczną – ulicę [...] w [...], stanowiący działki nr [...] i [...] z obrębu [...] w terminie wskazanym w postanowieniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wniesienie skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności (art. 149 § 1 p.p.s.a.), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2521/13). Zgodnie z treścią 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na względzie interes strony oraz stan faktyczny danej sprawy, za dopuszczalne należy przyjąć wniesienie przez obu wskazanych środków prawnych jednocześnie. Jednakże dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie, jak już wspomniano wyżej, Wojewoda [...] w postanowieniu nr [...] wydanym w dniu [...] listopada 2015 r. za uzasadnione uznał zażalenie skarżącej na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy dotyczącej wniosku o ustalenie odszkodowania i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia niniejszego postępowania. Postanowienie to do organu wpłynęło w dniu 19 listopada 2015 r., co wynika ze znajdującej się na nim prezentaty Kancelarii Urzędu Miasta [...]. Oznacza to, że wyznaczony dwumiesięczny termin dla organu I instancji do wydania rozstrzygnięcia upływał w dniu 19 stycznia 2016 r. Bezsporne jest, że Prezydent [...] terminu tego nie dotrzymał, gdyż nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, jak również nie wydał go po tym terminie do dnia wyrokowania przez Sąd. Dopiero, po otrzymaniu w dniu 1 lutego 2016 r. skargi na bezczynność, organ pismem sporządzonym w dniu 2 lutego 2016 r. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował pełnomocnika skarżącej, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do dnia 31 sierpnia 2016 r. W tych okolicznościach należało uznać, że Prezydent [...] od dnia 19 stycznia 2016 r., w którym upływał termin wyznaczony przez Wojewodę [...], pozostawał w bezczynności. Jednocześnie należało również uznać, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż organ w sposób oczywisty dopuścił się naruszenia terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...], a z akt sprawy nie wynika aby niedotrzymanie tego terminu było usprawiedliwione okolicznościami niezależnymi od organu. Zaniechanie wydania rozstrzygnięcia stanowi niewątpliwie rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. i godzi przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Tak też należy ocenić wyznaczenie przez organ I instancji nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 sierpnia 2016 r., zwłaszcza, że organ nie wskazał przyczyn uzasadniających wyznaczenie tak odległego terminu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w sprawie wydania rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania i zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie dwóch miesięcy od otrzymania wyroku wraz z aktami, o czym orzekł w pkt 1 i 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. W pkt 3 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a orzekł, że stwierdzona bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniosek skarżącej o zobowiązanie organu do uznania uprawnienia Spółki do odszkodowania w wysokości 1 510 491,00 zł, gdyż operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego zachowuje swoją ważność przez okres jednego roku. Jak wynika z akt sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego Z.K. nosi datę sporządzenia [...] listopada 2013 r., tym samym nie posiada on waloru aktualności. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.