II OSK 3141/14

Dnia 4 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 167/14 w sprawie ze skargi Z. B. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Tarnowie z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że występująca w sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 167/14, po rozpoznaniu skargi Z. B. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] maja 2011 r. znak: PINB-OA/7356/22/V/11, w pkt I stwierdził, że bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z. B. w pismach z dnia 23 i 26 lipca 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie ze skargą na prowadzenie inwestycji budowlanej na działce nr 329 w Ł. bez jego wiedzy, jako właściciela działki nr 328. Akta zostały przesłane przez PINB w Tarnowie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu 30 lipca 2012 r. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2012 r. WINB, zwrócił się do skarżącego o jednoznaczne i precyzyjne wskazanie jakich czynności oczekuje od organu. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 6 września 2012 r. powołując się na art. 157 § 2 k.p.a. wniósł między innymi o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Podkreślił, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją i stąd "nie ma uprawnień do wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a." WINB w piśmie z dnia 30 października 2012 r. wskazał, że nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2011 r. Następnie w piśmie z dnia 13 listopada 2012 r. skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem w trybie art. 35-37 k.p.a. W zażaleniu podniesiono między innymi, że WINB nie wszczął z urzędu postępowania w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie tym wyrażono również żądanie, by organ wyższego stopnia zobowiązał WINB do wszczęcia takiego postępowania. GINB w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 37 k.p.a., odmówił wyznaczenia WINB dodatkowego terminu załatwienia skarg z 23 i 26 lipca 2012 r., nie odnosząc się w ogóle do kwestii żądania wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z PINB z [...] maja 2011 r. W piśmie z dnia 5 stycznia 2013 r. (data wpływu: 10 stycznia 2013 r.) skarżący zwrócił się do WINB na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa między innymi przez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. na mocy art. 157 §1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. WINB w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. poinformował skarżącego, że w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2011 r. zajmie osobne stanowisko. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. skarżący wezwał WINB do usunięcia naruszenia prawa, przez stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. W kolejnym piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. skarżący złożył skargę na bezczynność WINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2011 r. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, względnie o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności zarejestrowano jako odrębne postępowanie [...], o czym poinformowano skarżącego pismami z dnia 23 stycznia 2013 r. i z 30 kwietnia 2013 r. Skarżący nie złożył zażalenia do GINB, które dotyczyłoby sprawy jego wniosku zarejestrowanej pod znakiem [...], a dopiero po uzyskaniu stanowiska GINB wyrażonego w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 98/13, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę Z. B. na bezczynność Małopolskiego WINB w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Tarnowie z dnia [...] maja 2011 r. Zdaniem Sądu skarżący nie spełnił warunku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., tj. nie złożył w trybie art. 37 k.p.a. zażalenia do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności, czyli do GINB na bezczynność WINB. Pismo z dnia 9 kwietnia 2013 r. skierowane do WINB nie mogło być uznane za zażalenie w rozumieniu art. 37 k.p.a., gdyż wyraźnie skierowane zostało do WINB. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżący wie w jaki sposób i w jakim trybie należy skierować zażalenie do organu wyższej instancji, gdyż poprawnie uczynił to pismem z 13 listopada 2012 r. Nie jest zatem możliwe przyjęcie w tym zakresie, że skarżący jest osobą prawnie nieporadną, co mogłoby prowadzić do wniosku, że rzeczywisty cel pisma był odmienny od jego treści. Z. B. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygniecie, tj. – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy skarga pozostawała dopuszczalna bowiem złożono zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., – art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na nie odniesieniu się do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 1 września 2013 r. i niewyjaśnieniu dlaczego Sąd nie wziął pod uwagę jako zażalenia w trybie art. 37 pisma z dnia 9 kwietnia 2013 r., – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie wskutek błędnej oceny sprawy i przyjęcia, że pismo z dnia 9 kwietnia 2013 r. nie stanowi zażalenia, w trybie art. 37 k.p.a., w sytuacji kiedy prawidłowe stosowanie art. 7. art. 9 w zw. z art. 37 w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nich zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Zdaniem NSA uzasadniony był zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ponieważ w orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony. Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącego z dnia 13 listopada 2012 r., a więc czy wynikał z niej w sposób wyraźny zarzut bezczynności organu i zażalenie do organu wyższego stopnia. Sąd Wojewódzki nie podał z jakich przyczyn w jego ocenie przedstawione pismo z 13 listopada 2012 r. nie odpowiadało wymaganiom zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że pismo skarżącego z 13 listopada 2012 r. należało zakwalifikować jako zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a zatem zachodzą podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi. Następnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że w dniu [...] września 2014 roku, skarżony organ wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Tarnowie z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie Sądu wydając powyższy akt organ przestał pozostawać w bezczynności, co uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że treść pism skarżącego nie była jednoznaczna, a organ czynił starania aby wniosek możliwie szybko rozpoznać. Z akt administracyjnych wynika, że na przeszkodzie temu stanęło opaczne zrozumienie wniosków skarżącego, który działał wtedy bez profesjonalnego pełnomocnika. Powoduje to, że w działaniu organu nie można doszukać się złego zamiaru, czy celowego unikania wydania aktu. Z. B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie poprzez przyjęcie iż bezczynność nie występowała z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji kiedy analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosków odmiennych; 2. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie w sytuacji kiedy zastosowanie znajdował art. 149 § 1 p.p.s.a. bowiem postanowienie WINB w Krakowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 10 stycznia 2013 r. a nie w związku z wnioskiem z 6 września 2012 r. (co do którego Sąd zbadał kwestię bezczynności); 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu dlaczego Sąd nie wziął pod uwagę jako zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. również pisma z dnia 9 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga na bezczynność złożona została w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2011 r. w związku z jego wnioskiem z 6 września 2012 r. oraz zażaleniem z 13 listopada 2012 r., jak również wnioskiem z 5 stycznia 2013 r. i zażaleniem z 9 kwietnia 2013 r. Kwestionując rozstrzygnięcie Sądu zawarte w pkt I wyroku wskazano, że porównanie dat podejmowanych czynności procesowych przez organ oraz składanych wniosków skarżącego prowadzi do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności złożył 6 września 2012 r. i nie został on rozpatrzony. Natomiast postanowienie z [...] września 2014 r. dotyczy kolejnego wniosku z 10 stycznia 2013 r. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem Sądu, że jego wnioski były "niejasne". Ich analiza nie uzasadnia wnioskowania, że skarżący formułował stanowisko niezrozumiale. Z lektury akt nie wynika, aby organ podejmował efektywne działania. Organ raczej usiłował "rozwiązać" sprawę w drodze działu VIII k.p.a., a nie nadał jej właściwego biegu sprawy administracyjnej. Z kolei niezasadność umorzenia postępowania (pkt II wyroku) wiąże skarżący z tym, że postanowienie z 19 września 2014 r. wydane zostało w związku z wnioskiem z 10 stycznia 2013 r. a nie wniosku z 6 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym kwestionującym stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wnikliwa analiza działań organu w niniejszej sprawie musiała prowadzić do innych wniosków. Jak wynika z akt sprawy, skarżący 28 kwietnia 2011 r. złożył wniosek do PINB o zbadanie legalności robót (budowa drogi) prowadzonych na sąsiedniej działce. Organ powiatowy wszczynając postępowanie z urzędu zakończył je decyzją z [...] maja 2011 r., w której nie orzekł o żadnych obowiązkach inwestora wobec stwierdzenia, że roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po kolejnej skardze z 23 lipca 2012 r. dotyczącej spornej inwestycji oraz bezczynności PINB poinformowano skarżącego o wydanej decyzji. Natomiast kwestię bezczynności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył w trybie skargowym, odpowiadając skarżącemu, że uznał skargę za bezzasadną. Zaznaczyć należy, że odrębnym pismem z 26 lipca 2012 r. skierowanym bezpośrednio do WINB skarżący złożył skargę na bezczynność PINB, polegającą na tym, że nie powiadomiono go o czynnościach w sprawie robót budowlanych i nie nadano mu statusu uczestnika postępowania. Wskutek wezwania WINB skarżący w piśmie z 6 września 2012 r. sprecyzował, że żąda stwierdzenia bezczynności PINB i zobowiązania do wydania decyzji z udziałem skarżącego oraz doprowadzenia do rozebrania drogi wybudowanej z naruszeniem jego własności. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] maja 2011 r., podając, że jej treści nie zna i dlatego uważa, że postępowanie powinno być wszczęte z urzędu. Pismem z 30 października 2012 r. WINB poinformował skarżącego, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. W dniu 9 listopada 2012 r. skarżący skierował wezwanie do PINB na mocy art. 52 § 4 p.p.s.a. o usunięcie naruszenia prawa przez wydanie decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 28 kwietnia 2011 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji "z urzędu". W dniu 13 listopada 2012 r. skierowano do skarżącego pismo informacyjne odnoszące się do powyższych żądań. Pismem z 13 listopada 2012 r. skarżący wniósł w trybie art. 35-37 k.p.a. do GINB zażalenie na WINB, zarzucając, że organ ten załatwił skargę pismem, a nie wszczął postępowania. GINB postanowieniem odmówił wyznaczenia WINB terminu na załatwienie sprawy, wskazując, że pismem z 30 października 2012 r. rozpatrzył jego skargę. Kolejnym pismem z 5 stycznia 2013 r. skarżący wezwał WINB do wydania decyzji w sprawie wybudowanej drogi oraz stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. Pismem z 23 stycznia 2013 r. WINB poinformował skarżącego m.in. o tym, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji będzie odrębnie załatwiony. Pismem z 9 kwietnia 2013 r. skarżący ponowił żądania kierowane do WINB – oraz jednocześnie odrębnie skierował skargę do WSA na bezczynność WINB. W dniu 30 kwietnia 2013 r. poinformowano skarżącego o rejestracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz odniesiono się do pozostałych żądań. Równolegle do toczącego się postępowania sądowego w przedmiocie bezczynności toczyło się postępowanie administracyjne, w ramach którego WINB podjął postanowienie z [...] września 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że rozstrzygnięcie dotyczy wniosku z 10 stycznia 2013 r., a odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącego. Analiza całej dokumentacji zgromadzonej w aktach prowadzi do wniosku, że już treść pisma z dnia 6 września 2012 r. była wystarczająca do ustalenia rzeczywistych intencji strony i potraktowania zgłoszonych żądań, jako wniosku o zweryfikowanie decyzji w trybie nadzwyczajnym. Okoliczność, że skarżący wnosił o stwierdzenie "z urzędu" nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. nie zwalniała organu od podjęcia działań adekwatnych do stanu sprawy. Zaznaczyć bowiem trzeba, że wyłączną przyczyną takiego formułowania żądań przez skarżącego było to, iż nie znał treści kwestionowanej decyzji i nie był uznany za stronę postępowania przeprowadzonego przez PINB. Organ wojewódzki powinien nadać sprawie bieg kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., a więc mając na względzie słuszny interes obywatela oraz działając w sposób budzący zaufanie wnioskodawcy do władzy publicznej. Z pism skarżącego wynikało w sposób oczywisty, że celem jego żądań jest doprowadzenie do weryfikacji decyzji z [...] maja 2011 r. oraz ponownego rozpoznania sprawy z jego udziałem. Wadliwe zatem było rozpatrywanie pism w trybie skargowym a nie jurysdykcyjnym. W rezultacie należało przyjąć, że już pismo z 6 września 2012 r. zainicjowało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a kolejne pisma stanowiły ponowienie zgłoszonego wniosku. Do ewentualnego wyjaśnienia przez organ pozostawało to, czy w istocie – z uwagi na stawiane zarzuty – wnioskodawca żąda wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, Tymczasem nieefektywne działanie WINB przez okres dwóch lat sprawiło, że dopiero w dniu [...] września 2014 r. wydane zostało postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a., przy czym niezgodnie z rzeczywistym stanem sprawy przyjęto, że rozstrzygnięcie dotyczy wniosku z 10 stycznia 2013 r. W takich okolicznościach sprawy wadliwa okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie nie było następstwem rażącego naruszenia prawa. Stwierdzić trzeba, że działanie organu wojewódzkiego nie odpowiadało nie tylko wymogom art. 7 i 8 k.p.a., ale też naruszyło zasadę z art. 9 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Sposób działania WINB w niniejszej sprawie stanowi również zaprzeczenie zasady szybkości i ograniczonego formalizmu. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 k.p.a. organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niezachowanie wymienionych standardów działania organu administracji stało się przyczyną przewlekłości postępowania. Załatwienie sprawy po upływie dwóch lat uzasadniało stwierdzenie, że organ naruszył prawo w sposób rażący. Uwzględnienie skargi kasacyjnej warunkowało nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku ale również rozpoznanie skargi, która okazała się zasadna. Wobec stwierdzenia niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym ustawowo należało rozważyć, czy organ wojewódzki pozostawał w bezczynności, czy doszło do przewlekłości postępowania. Wprawdzie sam skarżący w złożonej skardze zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność w sprawie nieważności decyzji PINB z [...] maja 2011 r., to nie zwalniało Sądu Wojewódzkiego od samodzielnej oceny co do kwalifikacji stanu sprawy. Zaznaczyć bowiem należy, że rozróżnienie w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie determinuje rozróżniania dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, w sytuacji gdy strona skarżąca zarzuca organowi administracji niezałatwienie konkretnej sprawy w terminie i domaga się zastosowania przez sąd administracyjny stosownych środków dyscyplinujących bądź sankcyjnych. Należy przyjąć, że wobec braku definicji legalnych trudności w rozróżnieniu "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla Sądu to jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. Jeżeli więc strona złożyła jedno zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Istotne jest bowiem to, że w skardze kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku Sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął, że wystąpił stan bezczynności. Wskazał jedynie, że wobec wydania postanowienia z [...] września 2014 r. organ przestał pozostawać w bezczynności, a zatem bezprzedmiotowe było orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu. W tym miejscu stwierdzić należy, że w istocie wydanie postanowienia po wniesieniu skargi skutkować musiało umorzeniem postępowania w zakresie rozstrzygania o obowiązku organu załatwienia sprawy w określonym terminie. Natomiast do oceny pozostało to, czy w sprawie miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W stanie prawnym obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 2564/14; z 3 września 2013 r., II OSK 702/13; z 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck 2014, s. 176). W świetle przedstawionych uwag należało przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do przewlekłości postępowania. Organ wojewódzki podejmował bowiem szereg działań, lecz czynił to w sposób niewłaściwy i nieefektywny. Udzielanie skarżącemu pisemnych informacji w trybie skargowym, zbędne kierowanie do niego wezwań wydłużyło postępowanie, podczas gdy możliwe było prawidłowe jego ukierunkowanie na wcześniejszym etapie, a nie dopiero w styczniu 2013 roku. Sekwencja i charakter czynności podejmowanych przez Wojewódzki Organ Nadzoru Budowlanego świadczy o nieskuteczności i opieszałości działania w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, o ile organ kierowałby się omówionymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego. Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki wnikliwa analiza akt sprawy oraz pism skarżącego pozwalała na prawidłową ich kwalifikację, co zagwarantowałoby przeprowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi standardami. Nieuczynienie tego przez Organ Wojewódzki sprawiło, że skarżący inicjując w 2011 r. postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a w roku 2012 przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego - dopiero we wrześniu 2014 r. uzyskał rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2011 r. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.