II OSK 2564/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 29/14 w sprawie ze skargi H.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem w przedmiocie postępowania legalizacyjnego budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem w przedmiocie postępowania legalizacyjnego budynku – stwierdził, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1) oraz wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem grzywnę w wysokości 2000 zł (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznawana skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności: Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...] Wójt Gminy Sokoły ustalił J.P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1 w miejscowości J., gm. Sokoły, dla inwestycji w postaci budowy budynku obory wraz z obiektami towarzyszącymi i budowy szamba na nieczystości ze zlewni mleka na działkach o nr ewid. 1 i 2, położonych we wsi J., gm. Sokoły. Starosta Wysokomazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. znak: [...] udzielił J.P. pozwolenia na budowę obory wraz z obiektami towarzyszącymi i budowę szamba na nieczystości ze zlewni mleka na działkach nr ewid. 1 i 2, położonych we wsi J., gm. Sokoły. Na wniosek H.D. z dnia 21 października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem – dalej jako: PINB w Wysokiem Mazowieckiem, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez J.P. przy budowie obory wraz z obiektami towarzyszącymi. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2003 r. organ I instancji ustalił, że inwestor samowolnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę i wykonał wiele zmian i przeróbek w budowanym budynku obory. PINB w Wysokiem Mazowieckiem postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał J.P. prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowej budowie. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej jako: Podlaski WINB, decyzją z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...] uchylił decyzję PINB w Wysokiem Mazowieckiem z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 374/04, oddalił skargę H.D. na ww. decyzję organu II instancji. PINB w Wysokiem Mazowieckiem postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał J.P. roboty budowlane polegające na budowie obory w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, PINB w Wysokiem Mazowieckiem nakazał J.P. w terminie do dnia 31 marca 2005 r. rozebrać zbiornik na gnojówkę zlokalizowany wewnątrz budynku od strony drogi gminnej i granicy działki (pkt 1), dostosować część obory na długości 5,50 m od strony drogi na cele nieinwentarskie (paszarnie, pomieszczenia socjalne) zachowując odległość 15,00 m od studni kopanej znajdującej się na działce sąsiedniej (pkt 2), opracować ekspertyzę techniczną słupów, podciągów i stropów obory zawierającą rozwiązania techniczne doprowadzające ww. elementy konstrukcyjne do stanu zgodnego z przepisami i sztuką budowlaną (pkt 3), opracować i przedłożyć projekt budowlany zmienny budynku wraz z obiektami towarzyszącymi uwzględniający wnioski i rozwiązania wynikające z ekspertyzy (pkt 4). Podlaski WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu rozebrania zbiornika na gnojówkę zlokalizowanego wewnątrz budynku od strony drogi gminnej i granicy działki i orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku skargi H.D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 195/05, uchylił decyzję Podlaskiego WINB z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Wysokiem Mazowieckiem z dnia [...] sierpnia 2004 r. W międzyczasie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. o ustaleniu J.P. warunków zabudowy. PINB w Wysokiem Mazowieckiem postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. po raz kolejny wstrzymał roboty budowlane. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Podlaski WINB uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1439/05, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 195/05 i sprawa powróciła do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, PINB w Wysokiem Mazowieckiem ponownie wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przez J.P. obory. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia [...] października 2007 r. Konsekwencją powyższego było wydanie przez PINB w Wysokiem Mazowieckiem decyzji z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], którą – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazano J.P. w terminie do dnia 31 lipca 2008 r.: rozebranie zbiornika na gnojówkę zlokalizowanego wewnątrz budynku od strony drogi powiatowej i granicy działki (pkt 1); dostosowanie części obory na długości 5,5 m od strony drogi powiatowej na cele nieinwentarskie (paszarnie, pomieszczenia socjalne) zachowując odległość 15,0 m od studni kopanej znajdującej się na działce sąsiedniej (pkt 2); opracowanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi (pkt 3). Podlaski WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 135/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H.D. na powyższą decyzję. Kolejnym wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 302/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie Podlaskiego WINB z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obory przez J.P. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie PINB w Wysokiem Mazowieckiem z dnia [...] listopada 2007 r. wymierzającego inwestorowi karę w wysokości 5000 zł. W ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Podlaski WINB uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. PINB w Wysokiem Mazowieckiem umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące samowolnego przystąpienia przez J.P. do użytkowania obory na działce nr 1 w miejscowości J. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Podlaski WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 753/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H.D. na decyzję Podlaskiego WINB z dnia [...] września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1741/08, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 135/08, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 66/10, uchylił decyzje organów obu instancji. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku wróciły do PINB w Wysokim Mazowieckiem dnia 2 sierpnia 2010 r., zaś dnia 30 września 2010 r. akta – na żądanie prokuratora – przesłano do Prokuratury Rejonowej w Wysokiem Mazowieckiem, skąd wróciły dnia 21 grudnia 2010 r. Dnia [...] lutego 2011 r. PINB w Wysokiem Mazowieckiem zawiadomił o wyznaczeniu oględzin na dzień 23 marca 2011 r. Po ich przeprowadzeniu, postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. PINB w Wysokiem Mazowieckim zawiesił postępowanie do czasu zakończenia prowadzonego przez Wójta Gminy Sokoły postępowania z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci obory. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia [...] czerwca 2011 r., a skarga H.D. na to ostatnie postanowienie została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 633/11. H.D. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Podlaskiego WINB z dnia [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, zaś na skutek ponownego rozpoznania sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1626/12, oddalił skargę H.D.. W międzyczasie, Wójt Gminy Sokoły decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalił J.P. warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy Sokoły decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] ustalił J.P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej składającej się z murowanego budynku inwentarskiego podzielonego na oborę i garaż na maszyny rolnicze, obiektów towarzyszących w postaci zamkniętego, szczelnego zbiornika na nieczystości zwierzęce, płyty obornikowej i szamba na ścieki komunalne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 38/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 26 listopada 2012 r. H.D. złożyła do PINB w Wysokiem Mazowieckiem wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż w jej ocenie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] PINB w Wysokiem Mazowieckiem odmówił podjęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Podlaski WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 201/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H.D. na postanowienie Podlaskiego WINB z dnia [...] stycznia 2013 r. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny. Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VII 2518/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia (postanowienia PINB w Wysokiem Mazowieckiem z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...], dotyczącego wstrzymania J.P. robót budowlanych). Skargami złożonymi w jednym piśmie z dnia 31 października 2012 r. H.D. zarzuciła Podlaskiemu WINB i PINB w Wysokiem Mazowieckiem przewlekłość i bezczynność w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez J.P. przy budowie budynku obory we wsi J. W uzasadnieniu skarg skarżąca podała, że postępowanie wszczęte z jej wniosku z dnia 21 października 2003 r. jest bezproduktywne, a ona stała się ofiarą matactw sitwy urzędniczej, która, używając swych lokalnych wpływów, robi wszystko, by nie ponieść konsekwencji wydanych z rażącym naruszeniem prawa decyzji i popełnionych fałszerstw, a przy okazji bronić interesu inwestora. Stwierdziła, że na skutek budowy obory przez sąsiada od jesieni 2001 r. jej posesja i budynki zaczęły być zalewane, a śnieg z dachu obory zsuwa się na ściany jej budynków i ten stan trwa do chwili obecnej. Dzieje się tak w następstwie istotnych odstępstw inwestora od warunków pozwolenia na budowę, tj. niezachowania 1,5-metrowej odległości okapu dachu obory od ścian jej budynków, podwyższenia budynku i zwiększenia jego wymiarów, zbliżenia ściany obory na odległość 1,3 m od ścian jej budynków. Skarżąca opisała przebieg postępowania i stwierdziła, że pomimo kilkukrotnej kontroli sądowej i wskazań co do dalszego postępowania, organy nie zrobiły nic, by zakończyć postępowanie. PINB w Wysokiem Mazowieckiem pozostawał bezczynny w okresie od 2 sierpnia 2010 r. do 30 września 2010 r., po czym wypożyczył oryginały akt Prokuraturze Rejonowej, a po ich zwrocie dnia 21 grudnia 2010 r., dopiero po prawie dwóch miesiącach, pismem z dnia 15 lutego 2011 r. powiadomił ją o wyznaczeniu oględzin. Po oględzinach postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia prowadzonego przez Wójta Gminy Sokoły postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Postępowanie organów skarżąca odbiera jako wyreżyserowany krok w celu przedłużenia postępowania. Organy bezkarnie w nieskończoność prowadzą postępowanie, twierdząc, że sprawa jest skomplikowana i obciążając winą za "przeciąganie" sprawy skarżącą, która tylko odwołuje się od skrajnie niekorzystnych rozstrzygnięć. Skarżąca wyraziła też przekonanie, że organy są negatywnie do niej nastawione i nierówno traktują obie strony postępowania, faworyzując inwestora. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: – stwierdzenie przewlekłości i bezczynności organów nadzoru budowlanego, – zobowiązanie organu do podjęcia natychmiastowych działań w celu wydania finalnej decyzji, – zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, – zasądzenie kosztów postępowania, odszkodowanie i zadośćuczynienie za dziewięcioletni okres, w którym ponosi straty na mieniu i osobie. W odpowiedzi na skargi Podlaski WINB i PINB w Wysokiem Mazowieckiem wnieśli o oddalenie skarg. Po rozpatrzeniu skarg H.D. z dnia 31 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 69/12, oddalił skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Podlaskiego WINB w Białymstoku w sprawie samowoli budowlanej J.P. Orzeczenie to jest prawomocne. Z kolei wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/12, wydanym w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB w Wysokiem Mazowieckiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził wystąpienie stanów przewlekłości w sprawie samowoli budowlanej J.P. (pkt 1), stwierdził, że przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa (pkt 2), oddalił skargę na bezczynność (pkt 3) oraz zasądził od PINB w Wysokiem Mazowieckiem na rzecz skarżącej H.D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła H.D.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2814/13, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/12, w części obejmującej punkt 1 i 2 – i w tej części sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, w pozostałej zaś części skargę kasacyjną oddalił. W uzasadnieniu wskazano m.in., że zaskarżony wyrok rozstrzygał zarówno o żądaniu stwierdzenia bezczynności PINB w Wysokiem Mazowieckiem, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ. Ponieważ skarga kasacyjna nie objęła zarzutem rozstrzygnięcia o bezczynności, zagadnienie to pozostało poza sferą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Wysokiem Mazowieckiem i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1) oraz wymierzył temu organowi grzywnę w wysokości 2000 zł (pkt 2). W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie wystąpiła nie tylko, jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r., w okresie od dnia 19 marca 2007 r. (data wpływu do organu odpisu prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 195/05 wraz z aktami sprawy) do dnia [...] sierpnia 2007 r. (data wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych) oraz w okresie od dnia 2 sierpnia 2010 r. (data wpływu do organu odpisu prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 66/10 wraz z aktami sprawy) do dnia [...] maja 2011 r. (data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego), ale również w okresie od dnia 30 września 2010 r. do dnia 21 grudnia 2010 r. (gdy akta administracyjne przekazano Prokuratorowi – mimo że organ winien był prowadzić postępowanie na podstawie odpisu akt administracyjnych, którymi dysponował). Sąd stwierdził również, że oględziny nieruchomości powinny być przeprowadzone niezwłocznie. Brak ich przeprowadzenia pod pretekstem niewłaściwych warunków atmosferycznych, mimo że warunki w okresie od 2 sierpnia do 30 września 2010 r., od 1 października do 21 grudnia 2010 r., a nawet od 20 grudnia 2010 r. do 23 marca 2011 r. nie miały charakteru klęski żywiołowej i nie odbiegały od normalnych warunków właściwych dla Polski, spowodowało przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Wysokiem Mazowieckiem. Sąd podkreślił, że w trakcie postępowania zapadły liczne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W prawomocnych wyrokach sądy udzieliły wskazań co do dalszego postępowania i wyraziły oceny prawne, wiążące w sprawie. Sąd stwierdził, że PINB w Wysokiem Mazowieckiem ponownie rozpoznając sprawę przez pięć lat nie ustosunkował się wnikliwie do wytycznych zawartych m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 195/05, co przyczyniło się do przewlekłego prowadzenia postępowania. O przewlekłości PINB w Wysokiem Mazowieckiem świadczy również fakt, że organ nie odniósł się należycie do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 66/10, bowiem nie przeprowadził niezwłocznie oględzin czynności w okresie od 30 września do 21 grudnia 2010 r., a nawet w okresie od 20 grudnia 2010 r. do 23 marca 2011 r. w celu ustalenia rzeczywistej odległości przedmiotowej obory do granicy działki skarżącej. Nie przeanalizował też kwestii przebudowy dachu budynku z dwuspadowego na jednospadowy z uwzględnieniem § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ustalenie rzeczywistej odległości obory do granicy działki skarżącej oraz kwestia dachu jednospadowego stanowiło zalecenie Sądu zawarte w wyroku z dnia 13 maja 2010 r. Sąd uznał również, że oględziny były dokonywane w sposób nieprawidłowy, co prowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie. Pracownicy PINB w Wysokiem Mazowieckiem przeprowadzili oględziny pięciokrotnie, a pracownicy Podlaskiego WINB – jednokrotnie, a mimo tego nie ustalili precyzyjnie odległości, jaka dzieli fundamenty obory od granicy z nieruchomością skarżącej, co wskazuje na niestaranne przeprowadzenie oględzin nieruchomości w dniach: 28 listopada 2003 r., 21 maja 2004 r., 11 stycznia 2005 r., 14 marca 2006 r. i 22 maja 2007 r. Także przeprowadzanie oględzin, wbrew art. 10 § 1 k.p.a, bez udziału skarżącej i bez nakładania na uczestnika, uniemożliwiającego udział skarżącej w oględzinach, grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., wskazuje na nieprawidłowy sposób dokonywania oględzin. Sąd zaznaczył, że w dacie orzekania w sprawie w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 201/13, oddalający skargę skarżącej na postanowienie Podlaskiego WINB w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie budowy obory. W ocenie Sądu, z tego względu w niniejszym postępowaniu nie jest on uprawniony do oceny prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził w sposób przewlekły postępowanie również z tego względu, że materiał dowodowy służący ustaleniu stanu faktycznego i wyjaśnieniu sprawy gromadził przez wiele lat, naruszając w tym względzie normy wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sprawa z wniosku H.D. toczy się już od 21 października 2003 r. – prawie jedenaście lat, co narusza wszelkie standardy wynikające z zasady koncentracji materiału dowodowego i stania na straży praworządności. W ocenie Sądu, działania PINB w Wysokiem Mazowieckiem świadczą o przewlekłym prowadzeniu postępowania tego organu i miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tak długi okres prowadzenia postępowania, niedokładności w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego i jego wyjaśnienia, nieprawidłowości w zakresie gromadzonego materiału dowodowego, a także nieuzasadnione przerwy w działalności organu przy jednoczesnym braku powiadomienia stron o przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy, są przejawem rażącej przewlekłości postępowania. Na ocenę powyższą nie ma wpływu fakt, że od 2011 r. postępowanie w sprawie jest zawieszone. Postępowanie to winno być już zakończone dawno, z zachowaniem ustawowych terminów, a w przypadku niemożliwości ich dochowania organ winien precyzyjnie te terminy przedłużać, wskazując jednocześnie przyczyny tego przedłużenia i termin zakończenia sprawy. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. W wyroku nie zobowiązano organu do zakończenia postępowania w określonym terminie, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie jest zawieszone, a o zasadności odmowy jego podjęcia wypowiedział się sąd administracyjny w innym prawomocnym wyroku. W celu jego podjęcia potrzebna jest inicjatywa skarżącej albo organu działającego z urzędu. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł. Orzekając o wysokości grzywny Sąd miał na uwadze fakt, że grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. W ocenie składu orzekającego cel powyższy został już wobec organu osiągnięty. Organ winien zatem wziąć pod rozwagę powyżej opisane uchybienia popełnione na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy oraz dokonywać czynności bez zbędnej zwłoki, z poszanowaniem zasady koncentracji materiału dowodowego i sprawności postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PINB w Wysokiem Mazowieckiem. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania nacechowana rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy o każdej konieczności przedłużenia postępowania organ informował strony, z jednoczesnym pominięciem przez Sąd istotnych okoliczności, iż do ewentualnej przewlekłości przyczyniła się strona skarżąca poprzez składanie licznych wniosków, zawiadomień i skarg; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w sprawie doszło do przewlekłości postępowania noszącej cechy rażącego naruszenia prawa, spowodowanej działaniem organu, w sytuacji, gdy to w wyniku działań skarżącej postępowanie trwa tak długi okres czasu, a ponadto przez rozszerzenie granic badania skargi na przewlekłość do merytorycznej treści czynności podejmowanych przez organ, w sytuacji, gdy merytoryczne badanie następuje w toku postępowania odwoławczego i/lub sądowego ze skargi na ostateczną decyzję organu II instancji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania w stopniu rażącym; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu związania orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i odniesienie go do stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy związanie wyrokiem kasacyjnym należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do uznania, iż w badanym postępowaniu doszło do rażącej przewlekłości postępowania, w sytuacji, gdy organ stopnia podstawowego podejmował wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia kwestii wskazywanych przez strony, jak i wynikające z zapadłych w niniejszej sprawie wyroków sądów administracyjnych; 6) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej i uwzględnienie przedmiotowej skargi, w sytuacji, gdy w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości organu, a tym bardziej do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wskazując na powyższe organ wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów są innymi naruszeniami, o których mowa w przywołanym przepisie, a w konsekwencji o oddalenie skargi z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia; 2) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd administracyjny w Białymstoku; 2) zasądzenie zasadzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że przy ocenie zarzutu przewlekłości należy uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy takiej jak skomplikowany charakter, złożony stan faktyczny czy tez konieczność przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, zarzut przewlekłości jest nieuzasadniony, gdyż postępowanie dowodowe wynikało przede wszystkim ze skomplikowanego charakteru sprawy, co także znajdowało uzasadnienie w zapadłych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Organ podniósł, że wskazywane w zaskarżonym orzeczeniu okresy przewlekłości postępowania nie były zawinione przez organ, ponieważ Sąd I instancji bardzo ogólnikowo wskazał, iż postępowanie trwało ponad 10 lat. Organ wyjaśnił, iż od rozpoczęcia sprawy w dniu 21 października 2003 r. do jej podjęcia w dniu [...] lipca 2014 r. (kopię postanowienia PINB w Wysokiem Mazowieckiem załączono do skargi kasacyjnej) upłynęło 10 lat i 9 miesięcy, z czego ponad 7 miesięcy (od dnia 18 sierpnia 2004 r. do dnia 31 marca 2005 r.) to czas dany inwestorowi na wykonanie decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...], a także ponad 10 miesięcy (od dnia 18 października 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r.) to czas dany inwestorowi na wykonanie decyzji z dnia [...] października 2007 r. znak: [...]. Okres 1 roku i 9 miesięcy (od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2010 r.) to okres zawieszenia postępowania, a następnie jego umorzenia decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...]. Kolejny okres 3 lat i 2 miesięcy (od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] lipca 2014 r.) to okres drugiego zawieszenia postępowania, którego zasadność została potwierdzona m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 201/13. Do powyższych okresów, niezawinionych przez organ, należy dodać etapy wyłączające dopuszczalność działania organu, związane z kontrolą instancyjną i sądowoadministracyjną. Równolegle z postępowaniem legalizacyjnym prowadzone było kilkukrotnie postępowanie dotyczące użytkowania obory pomimo trwania procesu legalizacyjnego. Organ zwrócił uwagę, że w pozostałym czasie przeprowadził on sześciokrotnie oględziny i wydał łącznie kilkanaście postanowień i decyzji. Z uwagi na sam fakt, iż postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma charakter wieloetapowy, sprawę taką należy uznać za szczególnie skomplikowaną. Odstępy czasu, w których podejmowane były konieczne da sprawy czynności, nigdy nie przekraczały 2 miesięcy, co wyklucza uznanie, iż okresy przewlekłości nosiły cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu, Sąd I instancji przekroczył granice badania sprawy ze skargi na przewlekłość, gdyż szczegółowo zbadał merytoryczne podstawy wydanych rozstrzygnięć, a także odnosił się do ewentualnych błędów w postępowaniu dowodowym. Podniesiono, że wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego i zbieraniu materiału dowodowego nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Organ zarzucił również naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 190 p.p.s.a. poprzez powtórzenie w istocie ustaleń zawartych w wyroku kasacyjnym oraz wyjście ponad związanie wykładnią prawa, przejawiające się w uznaniu, że Sąd jest związany także stanem faktycznym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła H.D.. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż Sąd I instancji przekroczył granice badania sprawy, tj. dotykał kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu i wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na postawiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a. Jak stanowi art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnienie kwestii zakresu związania oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny znaleźć można w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko – jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie sądu I instancji wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny nie obejmuje natomiast kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06; z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1130/11; z dnia z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku niewłaściwie zastosował wskazany przepis art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji błędnie odczytał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2814/13, wydany w efekcie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku tego Sądu z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/12. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił postawiony wówczas w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. Stwierdził, że zaskarżony wyrok narusza funkcję kontrolną sądu administracyjnego poprzez błędne sformułowanie sentencji wyroku w zakresie pkt 1, niezgodne z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a., oraz przez brak należytej oceny wskazanych okoliczności. Pamiętać należy, że w postępowaniu ze skargi kasacyjnej nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie sądu I instancji w kontroli działalności administracji publicznej. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego nie oznacza, że sprawa będzie dwukrotnie rozpoznana przez sąd administracyjny (na wzór np. postępowania administracyjnego). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jako sądem odwoławczym sprowadza się do kontroli prawidłowości działań wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd ten jedynie wyjątkowo – w przypadkach określonych w art. 188 p.p.s.a. – może, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznać skargę. W tym też kontekście należy odczytywać wyrok z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2814/14. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia szczegółowo wyliczył okoliczności, których Sąd I instancji nie wziął pod uwagę przy ocenie, czy PINB w Wysokiem Mazowieckiem prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz czy przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji: – błędnie ograniczył badanie przewlekłości postępowania wyłącznie do analizy przypadków terminowości podejmowanych czynności; – nie rozważył kwestii unormowanych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; – nie zbadał, czy oceny prawne i wskazania zawarte w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały należycie wykonane przez organ i czy z tego powodu nie doszło do oceny przewlekłego prowadzenia postępowania; – nie uwzględnił, jaki wpływ na wystąpienie przewlekłości postępowania miało kilkukrotne przeprowadzenie oględzin oraz sposób ich przeprowadzenia; – nie ocenił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Opisany w art. 190 p.p.s.a. skutek związania wykładnią prawa w rozpoznawanej sprawie odnosi się zatem do wiążącego wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny tych okoliczności, które winny być poddane analizie Sądu I instancji przy dokonywaniu oceny, czy kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób przewlekły. Dopiero dokonanie należytej oceny okoliczności wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny może zapewnić należyte wypełnienie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego. Skutek opisany w art. 190 p.p.s.a. nie może być natomiast rozciągany na ewentualne wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące stanu faktycznego sprawy i oceniające, jaki wpływ na wystąpienie stanu przewlekłości postępowania mogły mieć pewne działania lub zaniechania organu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko organu zawarte w skardze kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie poczynił własnych ustaleń odnoszących się do kwestii wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2014 r., gdyż w istocie powtórzył jedynie ustalenia zawarte w wyroku kasacyjnym. Ewentualne oceny poszczególnych elementów stanu faktycznego sprawy dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod kątem stwierdzenia przewlekłości postępowania nie mogą być uznane za wiążącą wykładnię prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. Nawet jeśli ocena dokonana przez Sąd I instancji była zbieżna z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie był zwolniony z obowiązku przedstawienie własnej oceny tego, jaki wpływ na wystąpienie stanu przewlekłości postępowania miały poszczególne okoliczności stanu faktycznego. Zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku błędnie zinterpretował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2814/13 również z tego względu, że niewłaściwie odczytał wskazany w uzasadnieniu wyroku brak podejmowania przez organ działań w poszczególnych okresach 2010 r. jako uzasadnienie zarzutu przewlekłości. Nieprowadzenie przez organ czynności postępowania w okresach od dnia 2 sierpnia 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. i od dnia 30 września 2010 r. do dnia 21 grudnia 2010 r. może być oceniane jedynie pod kątem ew. zarzutu bezczynności organu, co na obecnym etapie sprawy znajduje się poza przedmiotem niniejszego postępowania. Z powyższych względów trafne są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji błędnie odczytał wydany uprzednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2814/13, co skutkowało wyprowadzeniem wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w efekcie stwierdzeniem, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Wysokiem Mazowieckiem i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 2000 zł. Jak stanowi art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skargę należało oddalić (oraz sytuacja odwrotna – oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie przyjętego stanu faktycznego skarga powinna być uwzględniona), jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04, z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 70/06, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1269/09, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 276/10, z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2083/10 i z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2113/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Wysokim Mazowieckiem nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że instytucja przewlekłego powadzenia postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.), a także skarga do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) zostały wprowadzone do porządku prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W związku z brakiem przepisów przejściowych w ustawie nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r. powstały wątpliwości w kwestii tego, czy - i ewentualnie w jaki sposób, sąd administracyjny powinien ocenić sposób prowadzenia przed dniem 11 kwietnia 2011 r. kontrolowanego postępowania administracyjnego, tj. czy możliwa jest ocena prowadzonego postępowania jako przewlekłego dopiero od momentu wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy też ocenie sądu podlega również sposób prowadzenia postępowania przez organ przed datą wejścia w życie tej nowelizacji. W orzecznictwie, jak również w piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, iż w omawianym przypadku zastosowanie winna mieć zasada bezpośredniego stosowania prawa. Oznacza to, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po dniu 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd (por. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12, z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 194/14, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy podgląd podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z zarzutem przewlekłego prowadzenia przez PINB w Wysokim Mazowieckiem postępowania w sprawie samowoli budowlanej związanej z budową przez J.P. obory we wsi J. Przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie PINB w Wysokiem Mazowieckiem, poddane ocenie pod katem zarzutu przewlekłości, wszczęte zostało w 2003 r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r. Ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może zatem objąć działania (zaniechania) organu mające miejsce po dniu 11 kwietnia 2011 r. Zachowania organu przed tą datą mogą być objęte oceną sądu tylko wówczas, gdy przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd. W rozpoznawanej sprawie fakt zawieszenia postępowania ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy PINB w Wysokiem Mazowieckiem prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Stosownie do art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Z tego względu podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. W przypadku zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania wpływ okresu zawieszenia postępowania na ocenę przewlekłości postępowania nie jest tak jednoznaczny. Co do zasady w okresie zawieszenia postępowania wyłączona jest możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania – którego z uwagi na jego zawieszenie prowadzić przecież nie może. Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie pozostaje jednak zupełnie bez wpływu na zakres oceny sądu administracyjnego. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można postawić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie po dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r. Postanowieniem PINB w Wysokiem Mazowieckiem z dnia [...] maja 2011 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia [...] czerwca 2011 r., postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zawieszone - do czasu zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Skarga na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania została wprawdzie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 633/11, a postanowienia sądów administracyjnych nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej zgodnie z art. 171 p.p.s.a. Należy jednak uwzględnić fakt, iż kontroli sądu administracyjnego poddane było również postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 201/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na postanowienie Podlaskiego WINB z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Wysokiem Mazowieckiem z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie podjęcia przedmiotowego postępowania. Sąd ten nie tylko przesądził o prawidłowości odmowy podjęcia postępowania, ale przedstawił też stanowisko o prawidłowości zawieszenia przedmiotowego postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, tj. rozpoznanie wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Merytoryczna ocena prawidłowości zawieszenia postępowania dokonana w wyroku z dnia 3 września 2013 r. powoduje, że w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny jest związany dokonaną wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oceną zasadności zawieszenia postępowania, toteż kwestii tej nie może oceniać w sposób odmienny. Rozpoznając skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z tego względu bez znaczenia dla sprawy pozostaje podnoszony w skardze kasacyjnej fakt podjęcia postępowania postanowieniem PINB w Wysokiem Mazowieckiem z dnia [...] lipca 2014 r. Na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, tj. w dniu 12 czerwca 2014 r., stan zawieszenia postępowania trwał i taki też stan faktyczny musiał być przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji stwierdzenia, iż w momencie orzekania stan przewlekłości postępowania nie występował z uwagi na zawieszenie przedmiotowego postępowania, wyłączona jest możliwość dokonania przez Sąd oceny zasadności podstaw skargi na przewlekle prowadzenie postępowania obejmujące działania (zaniechania) tego organu mające miejsce przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Z tych przyczyn złożona skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Wyskokiem Mazowieckiem nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.