II OSK 2814/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 73/12 w sprawie ze skargi H. D. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej J. P. I. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkt 1 (pierwszy) i 2 (drugi) i w tej części sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, II. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz H. D. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi H. D. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie samowoli budowlanej J. P. 1. stwierdził wystąpienie stanów przewlekłości w sprawie samowoli budowlanej J. P., 2. stwierdził, że przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa, 3. oddalił skargę na bezczynność organu, 4. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej H. D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skargami złożonymi w jednym piśmie dnia 31 października 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) H. D. (dalej skarżąca) zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w [...] i Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) przewlekłość i bezczynność w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez J. P. (dalej inwestor bądź sąsiad) przy budowie budynku obory we wsi [...]. W uzasadnieniu skarg skarżąca podała, że postępowanie wszczęte z jej wniosku z 21 października 2003 r. jest bezproduktywne, a ona stała się ofiarą matactw sitwy urzędniczej, która używając swych lokalnych wpływów robi wszystko, by nie ponieść konsekwencji wydanych z rażącym naruszeniem prawa decyzji i popełnionych fałszerstw, a przy okazji bronić interesu inwestora. Stwierdziła, że na skutek budowy obory przez sąsiada, od jesieni 2001 r. jej posesja i budynki zaczęły być zalewane, a śnieg z dachu obory zsuwać się na ściany jej budynków i ten stan trwa do chwili obecnej. Dzieje się tak w następstwie istotnych odstępstw inwestora od warunków pozwolenia na budowę tj. niezachowania 1,5 metrowej odległości okapu dachu obory od ścian jej budynków, podwyższenia budynku i zwiększenia jego wymiarów, zbliżenia ściany obory na odległość 1,3 metra od ścian jej budynków. Skarżąca opisując przebieg postępowania wskazała, że pierwsze postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydano [...] 2003 r., po czym PINB nie wydał decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego przed upływem wymaganych ustawą 2 miesięcy, co skutkowało umorzeniem postępowania przez organ odwoławczy. W kolejnym postępowaniu decyzja z [...] 2004 r. w ogóle nie uwzględniała problemu zalewania jej budynków i została wyeliminowana przez WSA w Białymstoku wyrokiem [z 25 sierpnia 2005 r.] II SA/Bk 195/05, a skarga kasacyjna inwestora od tego wyroku została [wyrokiem z 28 listopada 2006 r., II OSK 1439/05] "uchylona" [winno być "oddalona"]. W trzecim postępowaniu legalizacyjnym po raz kolejny wstrzymano roboty budowlane, po czym wydano dnia [...] 2007 r. ostateczną decyzję, która nie uwzględniała wcześniejszych wytycznych WSA w Białymstoku. Kolejny wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę skarżącej został uchylony wyrokiem NSA z 4 listopada 2009 r. II OSK 1741/08. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 13 maja 2010 r., II SA/Bk 66/10 WSA w Białymstoku uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. Mimo wskazań co do dalszego postępowania, organy nie zrobiły nic, by zakończyć postępowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawał bezczynny w okresie od 2 sierpnia 2010 r. do 30 września 2010 r., po czym wypożyczył oryginały akt Prokuraturze Rejonowej, a po ich zwrocie dnia 21 grudnia 2010 r., dopiero po prawie dwu miesiącach, pismem z 15 lutego 2011 r. powiadomił skarżącą o wyznaczeniu oględzin. Po oględzinach, postanowieniem z [...] 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia prowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie ustalenia na wniosek inwestora J. P. warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Postępowanie organów skarżąca odbiera jako wyreżyserowany krok w celu przedłużenia postępowania. Organy bezkarnie w nieskończoność prowadzą postępowanie twierdząc, że sprawa jest skomplikowana i obciążając winą za "przeciąganie" sprawy skarżącą, która tylko odwołuje się od skrajnie niekorzystnych rozstrzygnięć. Skarżąca pyta ile lat organom potrzeba, by stwierdzić niezgodność z prawem budowlanym budynku i ustalić, co zrobić, by spełniał on wymagania przepisami przewidziane? Wyraża stanowisko, ze organy są negatywnie do niej nastawione i nierówno traktują obie strony postępowania faworyzując inwestora. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: - stwierdzenie przewlekłości i bezczynności organów nadzoru budowlanego; - zobowiązanie organu do podjęcia natychmiastowych działań w celu wydania finalnej decyzji; -zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie; - zasądzenie kosztów postępowania, odszkodowanie i zadośćuczynienie za dziewięcioletni okres, w którym ponosi straty na mieniu i osobie. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnieśli o oddalenie skarg. WINB stwierdził, że zażalenie skarżącej na bezczynność i przewlekłość postępowania organu nie zostało uwzględnione. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z [...] 2012 r. odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Postępowanie legalizacyjne w sprawie zawieszono z uwagi na prowadzone przed Wójtem Gminy [...] (dalej Wójt) postępowanie w sprawie warunków zabudowy działki inwestora przedmiotową oborą. Zdaniem organu decyzja o warunkach zabudowy przesądzi o dopuszczalności zwiększenia wysokości budynku obory i zmiany konstrukcji dachu. WINB dodał, że przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, dnia [...] 2011 r. PINB przeprowadził oględziny terenu inwestycji. Organ przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji od momentu przekazania mu akt administracyjnych z ostatnim wyrokiem Sądu tj. wyrokiem WSA w Białymstoku z 13 maja 2010 r., II SA/Bk 66/10. Stwierdził, że postępowanie legalizacyjne znacznie wydłuża korzystanie przez H. D. z wszelkich możliwych środków zaskarżenia w trybach zwykłych i nadzwyczajnych, a po wyczerpaniu toku instancji, korzystanie z prawa zainicjowania postępowania sądowo-administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w swej odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na fakt, że skarga została wniesiona w okresie zawieszonego postępowania, którego przewlekłość strona skarży i w którym bezczynność organowi zarzuca. Organ podkreślił, że zawieszenie postępowania nastąpiło dnia [...] 2011 r., a zażalenie skarżącej na postanowienie w tym przedmiocie nie zostało uwzględnione, bowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] 2011 r. Skarżąca zainicjowała przez Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego, które zakończyło się ostatecznym postanowieniem GINB z [...] 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności. Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do WSA w Warszawie. Sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter. Postępowanie było prowadzone kilkakrotnie przez organy nadzoru budowlanego i każde podlegało kontroli sądowo-administracyjnej (sygn.: II SA/Bk 302/09, II SA/Bk 374/04, II SA/Bk 195/05, II SA/Bk 467/08 i II SA/Bk 66/10). Na tle postępowań administracyjnych toczyło się postępowanie karne przed Prokuraturą Rejonową w Wysokiem Mazowieckiem. Obecnie z uwagi na wytyczne zawarte w ostatnim wyroku II SA/Bk 66/10, zachodzi konieczność przeanalizowania zwiększonej wysokości budynku obory i przebudowy konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy. Zdaniem organu nie jest możliwe podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia bez uprzedniego wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ dodał, że decyzja o warunkach zabudowy była już kilkakrotnie wydawana, lecz później bądź w toku instancji bądź przez sąd administracyjny była uchylana i dlatego postępowanie przed Wójtem dalej jest w toku. Organ I instancji podobnie jak organ odwoławczy również stwierdził, że wydłużenie postępowania legalizacyjnego jest następstwem korzystania przez skarżącą z możliwych środków zaskarżenia wydawanych aktów. Organ dodał, że w toku jest postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego, zainicjowane przez H. D. i że na bieżąco jest monitorowany przebieg wszystkich postępowań mających związek z przedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzeczono jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zawarte w jednym piśmie skargi na przewlekłość postępowania i bezczynność organów nadzoru budowlanego obu instancji zostały rozdzielone i po poddaniu wspólnemu - z racji jednych akt administracyjnych i tożsamości zarzutów skarg – rozpoznaniu, podlegały odrębnemu wyrokowaniu. Pod sygnaturą akt II SAB/Bk 73/12 zarejestrowano skargę przeciwko PINB, a pod sygnaturą akt II SAB/Bk 69/12 skargę przeciwko WINB. Uzasadnienie każdego z wyroków zawiera elementy wspólne odnoszące się do kwestii dopuszczalności skargi i kryteriów sądowej kontroli skarg na bezczynność organu, i przewlekłość postępowania. W pierwszej kolejności Sąd I instancji poddał kontroli dopuszczalność skarg wniesionych przez stronę. Skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania administracyjnego wymaga wyczerpania toku zażaleniowego przed organami. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowań każdego z organów zawarła w jednym piśmie z 28 sierpnia 2012 r., skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a złożonym za pośrednictwem WINB, który przesłał zażalenie organowi wyższego stopnia nad WINB, nie wyłączając do rozpoznania przez siebie zażalenia złożonego na przewlekłość i bezczynność PINB. Z postanowienia z [...] 2012 r. znak [...] wynika, że GINB oceniał jedynie działanie WINB, dla którego jest organem wyższego stopnia. W konsekwencji braku nadania przez organ wyższego stopnia nad organem I instancji właściwego biegu zażaleniu na bezczynność i przewlekłość postępowania organu I instancji, nie doszło do rozpatrzenia przez WINB zażalenia na brak działania organu I instancji. Nie uczyniło to niedopuszczalnej skargi strony na przewlekłość postępowania i bezczynność PINB. Złożenie zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi, w związku z czym sąd rozpoznaje ją bez względu na wynik postępowania zażaleniowego. Merytoryczną kontrolę sprawności postępowań każdego z organów poprzedzić musi przypomnienie istoty skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania. Wspólne dla obu skarg jest to, że uruchamiają postępowanie sądowe, w którym sąd ogranicza się do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy, nie jest władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, w pierwszej kolejności sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia (art. 149 § 1 ppsa). Stąd w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania, nie jest dopuszczalna kontrola prawidłowości podejmowanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć, a w konsekwencji w fakcie ich późniejszego eliminowania z obrotu prawnego w następstwie sądowej kontroli i w konieczności powtarzania postępowania administracyjnego nie można skutecznie upatrywać przewlekłości postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skarga na bezczynność organów administracji publicznej przysługuje w przypadkach określonych w punktach 1–"4" [winno być "4a"] § 2 art. 3 ppsa. Z bezczynnością organu administracji mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, aktu czy czynności, o jakich mowa w punkcie 4 § 2 art. 3 ppsa. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu, czy jest następstwem przeświadczenia organu, że stosowny akt (lub czynność) nie powinien być podjęty, bo występują negatywne przesłanki do wydania aktu. Skarga na bezczynność organu może być wniesiona po upływie terminu do załatwienia sprawy. Terminowości załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym dotyczy zasada szybkości postępowania, ujęta w normie art. 12 kpa. W myśl tej zasady organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Jak stanowi dalsza treść normy, sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić im zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowaniu czynności. W tym celu organy administracji obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do realizacji zasady. Wybór najprostszych środków prowadzących do realizacji zasady jest uzależniony od konkretnych okoliczności sprawy. Ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego skonkretyzowana została w art. 35 kpa, który określa maksymalne ustawowe terminy załatwiania spraw, przewidując dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego miesiąc na ich załatwienie (art. 35 § 3 kpa), a dla spraw szczególnie skomplikowanych dwa miesiące na ich załatwienie od daty złożenia wniosku (art. 35 § 3 kpa). Jednocześnie w art. 35 § 2 kpa ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiana spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Niewątpliwie niezwłoczne działanie dotyczy jedynie spraw prostych i rutynowych, które organ administracji załatwiać winien "od ręki". Z art. 35 § 5 kpa wynika, że do wskazanych w § 3 terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). W zawartym w art. 35 § 5 kpa zastrzeżeniu ustawodawcy, że okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, skład orzekający upatruje niemożliwości uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy i akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy II SA/Bk 201/13, z których Sąd dopuścił dowód, wynika że skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania zostały wniesione w okresie pozostawania tego postępowania w zawieszeniu. Postanowieniem z [...] 2011 r. (...) PINB zawiesił postępowania w sprawie samowoli budowlanej J. P. polegającej na wykonywaniu robót budowlanych przy budynku obory z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę do czasu zakończenia prowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci obory. Postanowienie to było przedmiotem zażalenia wywiedzionego przez skarżącą. Zostało ono rozpatrzone [...] 2011 r. przez WINB, który utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postanowieniem z 21 września 2011 r., II SA/Bk 633/11 (cbosa) WSA w Białymstoku odrzucił skargę H. D. na ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania jako spóźnioną. Skarżąca nie wniosła o przywrócenie przez Sąd terminu do wniesienia skargi, a zainicjowała przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z [...] 2012 r. i [...] 2012 r. ostatecznie odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie GINB było przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z 16 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1626/12 oddalił skargę H. D. Z akt sprawy II SA/Bk 201/13, z których Sąd dopuścił dowód i dołączonych do nich akt administracyjnych wynika, że skarżąca 26 listopada 2012 r. wniosła do PINB o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z [...] 2012 r. organ I instancji odmówił podjęcia postępowania z uwagi na nieustanie przyczyny zawieszenia, a postanowieniem z [...] 2013 r. WINB po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie odmawiające podjęcia postępowania. Skarga H. D. na ostateczną odmowę podjęcia postępowania administracyjnego jest rozpatrywana w postępowaniu sądowym zarejestrowanym pod sygnaturą II SA/Bk 201/13 z wyznaczonym na dzień 3 września 2013 r. terminem rozprawy. Stwierdzenie przez sąd, że skarga na bezczynność organu została wniesiona w okresie pozostawania postępowania w zawieszeniu, przy jednoczesnym ustaleniu, że w dacie orzekania przez skład orzekający legalność podstaw zawieszenia była przedmiotem kontroli instancyjnej w administracyjnym postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym i sądowym w WSA w Warszawie, a w WSA w Białymstoku będzie przedmiotem sądowej kontroli legalność odmowy podjęcia postępowania, nie pozwala sądowi na uwzględnienie skargi na bezczynność. W uwzględnieniu takiej skargi sąd ma obowiązek zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 ppsa). Koniecznym warunkiem dla takiego zobowiązania jest stwierdzenie, że bieg terminów do załatwienia sprawy przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego nie jest wstrzymany. Z mocy art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Ze względu na zawieszenie postępowania administracyjnego organ nie pozostaje w bezczynności bowiem zawieszenie postępowania to taki stan, w którym nadal istnieją powstałe w postępowaniu stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane i żadne terminy nie biegną. Ów "specyficzny stan bezczynności" uniemożliwia zastosowanie art. 149 ppsa (wyrok NSA z 21.4.2012 r., I OSK 586/11 (cbosa). Badanie bezczynności organu nie obejmuje merytorycznej kontroli poprawności rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji. Z uwagi na fakt, że kontrola prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego była i będzie przedmiotem odrębnego procedowania, również co do trafności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd nie może się wypowiadać w niniejszym postępowaniu. Brak podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność z uwagi na wstrzymanie (zawieszeniem postępowania) biegu terminów załatwienia sprawy, nie pozbawia jednak sądu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego za okres od jego wszczęcia do momentu zawieszenia postępowania administracyjnego. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Skarga na przewlekać postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy nie. Orzeczenie sądu stwierdzające prowadzenie postępowania w sposób przewlekły daje obywatelowi prawo do ubiegania się o odszkodowanie od Skarbu Państwa na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, jeżeli owa przewlekłość postępowania spowodowała po jego stronie szkodę (wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12). Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, dalej ustawa nowelizująca). Ustawa nowelizująca przyznała stronom postępowania z mocą od 11 kwietnia 2012 r. uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Na mocy kolejnych nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny wyposażono w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zmiany wprowadzone z mocą od 17 maja 2011 r. na podstawie ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. nr 34, poz. 173) i w kompetencję do wymierzania organowi administracji z urzędu lub na wniosek strony grzywny w przypadku stwierdzania między innymi przewlekłości postępowania (zmiany wprowadzone z mocą od 12 lipca 2011 r. na podstawie ustawy z 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. nr 76, poz. 409). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowieniu NSA II GPP 5/10). Przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy tez jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 kpa termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (wyrok WSA we Wrocławiu II SAB/Wr 71/11, Lex nr 1139146). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia regulują art. 50–51 Prawa budowlanego (dalej pb). Przepisy te dla robót budowlanych będących w toku wymagają w pierwszej kolejności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie wydania w okresie 2 miesięcznej ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, decyzji przewidzianej w art. 51 pb. Dwumiesięczny termin do wydania decyzji o której mowa w art. 51 pb, biegnący od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jest "terminem przewidzianym w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności" o której mowa w art. 35 § 5 kpa, co oznacza, że przestrzeganie przez organ kodeksowych terminów załatwienia sprawy należało odnosić do wydania przez organ obligatoryjnego w stosowanej procedurze legalizacyjnej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Innymi słowy, postanowienie takie organ winien był podjąć najpóźniej w ciągu 2 miesięcy przewidzianych przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego dla spraw szczególnie skomplikowanych, liczonych od dnia wszczęcia postępowania. Przyjęcie, że 2 – miesięczny termin z art. 35 § 3 kpa, liczony od wszczęcia postępowania, miałby się odnosić do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 51 pb stałoby w sprzeczności ze szczególną regulacją Prawa budowlanego, czyniąc iluzorycznym dochowanie terminu. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, którego wydanie jest warunkiem późniejszej decyzji z art. 51 pb, wymaga bowiem przeprowadzenia oględzin inwestycji celem ustalenia stanu robót budowlanych (zaawansowania) i zakresu odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a wyznaczenie oględzin wiąże się z koniecznością wyprzedzającego powiadomienia stron, wymagającego "zarezerwowania" czasu na skuteczne doręczenie zawiadomień. Dodać też należy, że uchylenie w toku instancji lub w wyniku sądowej kontroli decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji wydanych na podstawie art. 51 pb dla robót budowlanych w toku, wiąże się z koniecznością powtórzenia od początku procedury legalizacyjnej łącznie z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem postanowienie takie zachowuje jedynie dwumiesięczną ważność. Korzystanie przez stronę z przysługujących jej w ramach postępowania uprawnień proceduralnych do kwestionowania w toku instancji i przed sądem administracyjnym wydanych rozstrzygnięć organu, nie może być traktowane jako przyczynianie się strony do przewlekłości postępowania administracyjnego, ale obiektywnie wiąże się odwleczeniem finalnego załatwienia sprawy. Kontrola przewlekłości postępowania administracyjnego nie może obejmować etapów wyłączających dopuszczalność działania organu z racji pozostawania sprawy w toku kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej. Kierując się opisanymi wyżej założeniami Sąd I instancji dla oceny PINB pod kątem terminowości podejmowanych działań w kierunku załatwienia sprawy, dokonał analizy akt administracyjnych za okres od wszczęcia postępowania do daty jego zawieszenia. Z analizy tej zdaniem Sądu I instancji wynika, że: 1. Sprawę samowoli budowlanej inwestora, polegającej na wykonywaniu robót budowlanych przy budowie obory z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę wszczęto w listopadzie 2003 r. z inicjatywy skarżącej, która pismem z 21 października 2003 r. poinformowała organ o zalewaniu jej budynków wodami opadowymi z dachu budowanej obory i o wyciekach gnojówki ze zbiornika budowanego przez sąsiada. Organ po przeprowadzeniu [...] 2003 r. oględzin, postanowieniem z [...] 2003 r. wstrzymał roboty budowlane, stwierdzając istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Decyzja z art. 51 pb, wydana [...] 2004 r. została uchylona przez WINB decyzją z [...] 2004 r. po rozpoznaniu odwołania inwestora a postępowanie umorzono z racji wydania decyzji po upływie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (przekroczenia o 2 dni dwumiesięcznego terminu). Skarga H. D. na powyższą decyzję ostateczną WSA w Białymstoku oddalił wyrokiem II SA/Bk 374/04 2. Po zwrocie 10 maja 2004 r. akt organowi I instancji i przeprowadzeniu 21 maja 2004 r. ponownych oględzin, postanowieniem z [...] 2004 r. PINB ponownie orzekł o wymaganym Prawem budowlanym wstrzymaniu robót budowlanych inwestora wykonywanych z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] 2004 r. PINB na podstawie art. 51 pb, zobowiązał inwestora do dokonania czynności i przedłożenia projektu zamiennego. Decyzja z [...] 2004 r. stała się przedmiotem odwołań skarżącej i inwestora. WINB po poinformowaniu, że rozpatrzy odwołania po zakończeniu postępowania sądowego w sprawie II SA/Bk 374/04 i po otrzymaniu dnia 14 grudnia 2004 r. odpisu prawomocnego wyroku, wyznaczył na 11 stycznia 2005 r. własne oględziny, po czym decyzją z [...] 2005 r. po niewielkiej korekcie decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymał w mocy decyzję z [...] 2004 r. Wyrokiem z 25 maja 2005 r. II SA/Bk 195/05, po rozpoznaniu skargi H. D., WSA Białymstoku uchylił decyzje obu instancji. Wyrok powyższy stał się prawomocny dopiero dnia 28 listopada 2006 r., w którym zapadł wyrok NSA II OSK 1439/05, oddalający skargę kasacyjną inwestora od wyroku II SA/Bk 195/05. 3. Z akt administracyjnych wynika, że PINB mimo wiedzy, że wyrok II SA/Bk 195/05 jest nieprawomocny, po otrzymaniu 10 października 2005 r. nieprawomocnego jego odpisu z uzasadnieniem, podjął kolejną procedurę legalizacyjną wyznaczając dnia 3 marca 2006 r. na dzień 14 marca 2006 r. oględziny, po których postanowieniem z [...] 2006 r., po raz kolejny wstrzymał roboty budowlane. Postanowieniem z [...] 2006 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, WINB uchylił postanowienie z [...] 2006 r. 4. Dopiero dnia 19 marca 2007 r. wpłynął do PINB prawomocny wyrok w sprawie II SA/Bk 195/05. PINB dnia 10 maja 2007 r. wyznaczył oględziny na dzień 22 maja 2007 r., po których postanowieniem z [...] 2007 r. wstrzymał roboty budowlane, utrzymane w mocy dnia [...] 2007 r., a dnia [...] 2007 r. zapadła w I instancji decyzja wydana na podstawie art. 51 pb zobowiązująca inwestora do dokonania określonych czynności i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. [Decyzją z [...] 2007 r. WINB utrzymał w mocy decyzję z [...] 2007 r.]. "Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Białymstoku przez skarżącą, rozpatrywanej po raz pierwszy pod sygn. II SA/Bk 135/08, a po uchyleniu przez NSA w dniu 4.11.2009 r. wyroku WSA oddalającego skargę, wydanego w dniu 26.06.2008 r., rozpatrywanej po raz ponowny pod sygnaturą II SA/Bk 66/10. Wyrokiem z dnia 13.05.2010 r. WSA w Białymstoku orzekł o uchyleniu wydanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego decyzji organów obu instancji". 5. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku II SA/Bk 66/10 wróciły do PINB dnia 2 sierpnia 2010 r. Dnia 30 września 2010 r. akta na żądanie Prokuratora przesłano do Prokuratury Rejonowej w Wysokiem Mazowieckiem, skąd zwróciły dnia 21 grudnia 2010 r. Dnia 15 lutego 2011 r. PINB zawiadomił o wyznaczeniu oględzin na dzień 23 marca 2011 r. Po ich przeprowadzeniu, postanowieniem z [...] 2011 r. PINB zawiesił postępowanie do czasu zakończenia prowadzonego przez Wójta Gminy [...] z wniosku inwestora postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci obory. Na podstawie analizy akt postępowania administracyjnego organu I instancji Sąd wyprowadził wniosek o zaistnieniu jedynie dwu przypadków naruszenia dwumiesięcznego terminu do wydania koniecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych: 1) okres od 19 marca 2007 r. (data wpływu do organu odpisu prawomocnego wyroku II SA/Bk 195/05 wraz z aktami sprawy) do 22 sierpnia 2007 r. (data wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych); 2) okres od 2 sierpnia 2010 r. (data wpływu do PINB odpisu prawomocnego wyroku II SA/Bk 66/10 wraz z aktami sprawy) do 17 maja 2011 r. (data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego), przy czym w ostatnim z wymienionych okresów organ I instancji nie dysponował w okresie od 30 września 2010 r. do 21 grudnia 2010 r. aktami sprawy, w związku z ich przekazaniem na żądanie Prokuratora - Prokuraturze Rejonowej w Wysokiem Mazowieckiem. Wyznaczenie po zwrocie akt z Prokuratury oględzin dopiero na 23 marca 2011 r. miało związek – jak wynika z zawiadomienia - z warunkami atmosferycznymi. Przewlekłość, jaka wystąpiła w wymienionych okresach, charakteryzująca się kilkumiesięcznym opóźnieniem w dochowaniu terminu do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość postępowania ma charakter rażący, jeżeli jest następstwem lekceważenia obowiązków przez pracowników organu, przejawem złej woli organu, ignorowaniem uwzględnianych przez organ wyższego stopnia zażaleń na bezczynność organu czy mnożeniem zbędnych dla rozpoznania sprawy czynności. Przy ocenie charakteru kontrolowanej przewlekłości nie można pomijać faktu równoległego z postępowaniem legalizacyjnym prowadzenia przez ten organ innych powiązanych postępowań: dotyczących pozwoleń na wznowienie robót budowlanych, ostatecznie umarzanych w następstwie eliminowania przez Sąd decyzji nakładających obowiązek przedłożenia dokumentacji projektowej zamiennej i dotyczących użytkowania obory przez inwestora mimo trwania postępowania legalizacyjnego. "Odwleczenie" finalnego załatwienia przez PINB sprawy samowoli budowlanej jest przede wszystkim następstwem korzystania przez obie strony postępowania z przysługujących im środków skarżenia niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć i związanej z ich wnoszeniem konieczności oczekiwania przez PINB na rozpoznanie środków odwoławczych i zaskarżenia przez organ wyższego stopnia i sąd administracyjny. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła H. D., reprezentowana przez adwokat A. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie stwierdzenia wystąpienia stanów przewlekłości w sprawie samowoli budowlanej J. P., jednak bez cech rażącego naruszenia prawa i oddalenie skargi na bezczynność organu, które to orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 12 w zw. z art. 35 kpa i uznanie, że przewlekłość postępowania wystąpiła tylko dwukrotnie w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej trwa od 2003 r. i do chwili obecnej nie została wydana żadna decyzja, która ostałaby się w porządku instancyjnym. Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927). Zaskarżony wyrok II SAB/Bk 73/12 rozstrzygał zarówno o żądaniu stwierdzenia bezczynności PINB, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Ponieważ skarga kasacyjna nie objęła zarzutem rozstrzygnięcia o bezczynności, zagadnienie to pozostało poza sferą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie kasacyjnej tj. naruszeniu przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa i art. 12 w zw. z art. 35 kpa, okazał się być usprawiedliwiony. Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym, bądź w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Artykuł 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa, służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście normatywnym art. 4171 § 3 kc wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu bądź oddalenia skargi na bezczynność. Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz - op. cit.- uw. 1 do art. 12 kpa). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z 21.12. 2010 r., II GPP 5/10, Lex nr 753418; wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/12). Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10 i n., dalej J. P. Tarno, Bezczynność). W doktrynie zwraca się uwagę na to, że pojęcie "przewlekłości postępowania" jest zwrotem prawnie niedookreślonym, którego znaczenie na gruncie kpa budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Z. Kmieciaka "przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony «przedłuża» termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego" (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6/33). Obok wskazanych wyżej czynności pozorujących prowadzenie postępowania, zarzut taki można postawić, jeżeli organ, choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że jej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (naruszenie normy zawartej w art. 35 § 2 kpa), albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca, mimo że sprawa nie jest szczególnie skomplikowana (naruszenie normy zawartej w art. 35 § 3 kpa). Przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (wyrok NSA z 5.7. 2012 r., II OSK 1031/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 44-45 uw. 38). Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia przez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73-75). Wśród różnorodnych postaci zjawiskowych przewlekłości w doktrynie wskazuje się w szczególności: niepodjęcie czynności niezbędnej do rozpoznania i załatwienia sprawy, np. stwierdzenia swej niewłaściwości w sprawie i nieprzekazanie jej organowi właściwemu stosownie do art. 65 § 1 kpa; podjęcie czynności zbędnej, nawet jeżeli ma ona postać postanowienia, np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania mimo braku przesłanek z art. 97 § 1 kpa; niezastosowanie się do wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, towarzyszących decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa); niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (art. 153 ppsa; J. P. Tarno, Bezczynność s. 11-12, pkt 2.2). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z 26. 10.2012 r., II OSK 1956/12, Lex nr 1233717). Dokonując oceny zasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, nie można pozostawić poza zakresem rozważań kwestii unormowanych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa tj. powinności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/13). Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Elementem obiektywnym będzie upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co można ustalić na podstawie analizy akt sprawy. W doktrynie podkreśla się, że nie wydaje się możliwe ustalenie zamkniętej listy znamion przewlekłości postępowania (J. Borkowski w: B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 251-251, nb 4). Zaskarżony wyrok narusza funkcję kontrolną sądu administracyjnego. Ustawodawca nakazuje sądowi w przypadku ustalenia, że organ prowadzi przewlekle postępowanie, stwierdzenie że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bądź że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 15 p. 8.2). Nietrafnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził "wystąpienie stanów przewlekłości", miast stwierdzić, że "przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce", wraz z doprecyzowaniem, że "miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa" bądź "nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Sąd I instancji błędnie ograniczył badanie przewlekłości postępowania wyłącznie do analizowania przypadków terminowości podejmowania czynności, skutkiem czego było ustalenie "jedynie dwóch przypadków naruszenia dwumiesięcznego terminu do wydania koniecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych". Skutkiem tak wąsko rozumianego katalogu postaci zjawiskowych przewlekłości prowadzenia postępowania było w szczególności pominięcie: nie prowadzenia czynności postępowania w okresie od 30 września 2010 r. do 21 grudnia 2010 r. (gdy akta administracyjne przekazano Prokuratorowi), mimo że organ winien był prowadzić postępowanie na podstawie odpisu akt administracyjnych, którymi dysponował; nie przeprowadzenia niezwłocznie oględzin nieruchomości, pod pretekstem niewłaściwych warunków atmosferycznych, mimo że warunki w okresie od 2 sierpnia 2010 r. (zwrot do PINB akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku II SA/Bk 66/10) do 30 września 2010 r. (przesłanie oryginału akt administracyjnych Prokuratorowi), od 1 października 2010 r. do 21 grudnia 2010 r. (gdy PINB dysponował jedynie odpisem akt administracyjnych) a nawet od 20 grudnia 2010 r. do 23 marca 2011 r. nie miały charakteru klęski żywiołowej i nie odbiegały od normalnych warunków właściwych dla Polski. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, nawet w przypadku opadów śniegu, odśnieżenie łopatą kilku wąskich pasów gruntu o długości 130 cm do 150 cm (między fundamentami obory uczestnika a granicą działki skarżącej), nie wymagało jakichkolwiek szczególnych środków. Całkowicie poza zakresem rozważań Sąd I instancji pozostawił kwestie unormowane w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa tj. powinności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/13), choć było to nieodzowne z punktu widzenia stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a zwłaszcza oceny, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 ppsa) przemawiało to, że sprawa z wniosku H. D. z 21 października 2003 r., została wszczęta 9 lat i 10 miesięcy przed dniem wyrokowania zaskarżonym wyrokiem. W trakcie postępowania zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z: 28 października 2004 r. II SA/Bk 374/04 (prawomocny – bez uzasadnienia); z 25 sierpnia 2005 r. II SA/Bk 195/05 (uchylający zaskarżoną decyzję; od którego skarga kasacyjna inwestora oddalona wyrokiem NSA z 28.11.2006 r. II OSK 1439/05); z 26 czerwca 2008 r. II SA/Bk 135/08 (uchylony wyrokiem NSA z 4 listopada 2009 r. II OSK 1741/08 w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej); z 17 września 2009 r. II SA/Bk 302/09 (prawomocny - uchylający postanowienie WINB ze skargi skarżącej); 13 maja 2010 r. II SA/Bk 66/10 (prawomocny - uchylający decyzje obu instancji ze skargi skarżącej); z 17 marca 2011 r. II SA/Bk 753/10 (prawomocny – oddalający skargę skarżącej na decyzję WINB). Postanowieniem z 7 września 2006 r. II SA/Bk 442/06 WSA umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi skarżącej, na skutek wydania przez WINB decyzji, uwzględniającej w całości skargę (art. 54 § 3 ppsa). W trakcie postępowania zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28.11.2006 r. II OSK 1439/05 i 4 listopada 2009 r. II OSK 1741/08. W prawomocnych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny udzieliły wskazań co do dalszego postępowania i wyraziły oceny prawne, wiążące w sprawie (art. 153 bądź art. 190 ppsa). Sąd I instancji nie zbadał, czy owe oceny prawne i wskazania zostały należycie wykonane przez PINB i czy z tego powodu nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku II OSK 1439/05 NSA wskazał w szczególności, że "pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną [inwestora] akceptuje stanowisko Sądu oceniającego działania organów w niniejszej sprawie, co wynika z zawartego w kasacji stwierdzenia, iż organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Z tym poglądem, niepodważonym w kasacji, a wywiedzionym przez Sąd pierwszej instancji [w wyroku II SA/Bk 195/05], nie sposób się nie zgodzić". W uzasadnieniu wyroku II OSK 1741/08 NSA wyraził pogląd, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie przesądza ostatecznie o zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Postanowienie to ma charakter wstępny w tym znaczeniu, że po jego wydaniu organ nadzoru budowlanego prowadzi dalsze postępowanie legalizacyjne. W razie stwierdzenia w toku dalszego postępowania, że inwestor dopuścił się innych jeszcze istotnych odstępstw niż wskazane w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych bądź też w przypadku stwierdzenia, że inwestor dopuścił się jedynie niektórych istotnych odstępstw wyszczególnionych w tym postanowieniu, organ nadzoru budowlanego winien w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb nałożyć na inwestora obowiązki stosowne do "zrewidowanego" zakresu istotnych odstępstw. Wskazał również, że postanowienie WINB z 9 października 2009 r., wbrew wymogom art. 107 § 1 kpa - nie zawierało pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku II SA/Bk 195/05 WSA wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 8, 77 i 107 kpa i udzielił drobiazgowych wskazań co do dalszego postępowania. Podniósł w szczególności, że organy obu instancji pominęły zupełnie kwestie związane z wysokością budynku (znacznie przewyższającą pierwotnie przyjętą w decyzji o pozwoleniu na budowę) i jak oddziałowywuje ta wysokość obory na działkę sąsiednią przy usytuowaniu w odległości 1,5 m od niej. Organy pominęły kwestię zalewania wodami opadowymi i roztopionym śniegiem działki sąsiedniej (ślady zalań budynków skarżącej są widoczne nawet na zdjęciach wykonanych w trakcie oględzin - szczególnie k. 79 akt administracyjnych). Nie rozważyły sugestii skarżącej o potrzebie budowy dachu jednospadowego w sytuacji bliskiej odległości do granicy działki oraz faktu ogromnej powierzchni dachu obory, połączonej z dachem innego budynku gospodarczego inwestora - co daje zwiększoną ilość wód opadowych i śniegu, które spływają, mimo rynien na działkę skarżącej. W uzasadnieniu wyroku II SA/Bk 66/10, WSA podniósł w szczególności, że organy nadzoru budowlanego nie mogą cedować na autora projektu zamiennego takich obowiązków jak: dokonanie pogłębionej analizy sposobu odprowadzenia wody opadowej i śniegu z dachu budynku i przedstawienie rozwiązania zapewniającego poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Analizę taką, w szczególności w zakresie przebudowy dachu obory z dwuspadowego na jednospadowy, winny dokonać same organy nadzoru budowlanego, dysponujące przecież fachową wiedzą w tym zakresie. Tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2005 r. [II SA/Bk 195/05] zalecił organom zbadanie, czy uzasadnione interesy osób trzecich (skarżącej) nie wymagają takiej przebudowy. Organy obowiązane były w tym zakresie uwzględnić art. 5 ust. 1 pkt 9 pb i rozważyć, czy (ewentualnie jak), wybudowanie budynku obory wyższej o ponad dwa metry od projektowanej nie narusza uzasadnionego interesu skarżącej. Problem ten jest o tyle istotny, że sporny budynek znajduje się w minimalnej odległości od granicy z działką skarżącej. Według skarżącej również minimalna odległość 1,5 m nie została w przedmiotowej sprawie zachowana i inwestor wybudował budynek bliżej o ok. 10-12 cm. Co prawda organ nadzoru budowlanego, dokonując oględzin i stosownych pomiarów, nie stwierdził tej niezgodności, tym niemniej pomiary te należało jeszcze raz przeprowadzić, skoro, jak twierdzi skarżąca, zostały one wykonane nieprawidłowo, tj. od ściany spornego budynku do ściany przeciwległego budynku. Organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do powyższych zastrzeżeń, nie uzasadniły też, w jaki sposób i na jakiej podstawie powyższy pomiar odległości był dokonany. W ocenie Sądu, skoro fundament spornego budynku, jak podnosi skarżąca, jest szerszy niż posadowione na nim ściany, stąd uzasadnione wydaje się, by pomiar odległości był dokonany od fundamentu, a nie, jak uczyniły to organy, od ściany budynku. Wojewódzki Sąd ocenił, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wadliwie, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd w wyroku II SA/Bk 73/12 nie uwzględnił, że pracownicy PINB przeprowadzili oględziny pięciokrotnie, a pracownicy WINB przeprowadzili jednokrotnie oględziny nieruchomości, zabudowanej przez uczestnika oborą, a mimo tego nie ustalili precyzyjnie odległości, jaka dzieli fundamenty obory od granicy z nieruchomością skarżącej (wyrok II SA/Bk 66/10), co wskazuje na niestaranne przeprowadzenie oględzin nieruchomości w dniach: 28 listopada 2003 r., 21 maja 2004 r., 11 stycznia 2005 r., 14 marca 2006 r., 22 maja 2007 r. Także przeprowadzanie oględzin, wbrew art. 10 § 1 kpa, bez udziału skarżącej i bez nakładania na uczestnika, uniemożliwiającego udział skarżącej w oględzinach, grzywny na podstawie art. 88 § 1 kpa, wskazuje na nieprawidłowy sposób dokonywania oględzin (wyrok WSA w: Lublinie z 24.4.2008 r. II SA/Lu 125/08; Warszawie z 8.7.2004 r. IV SA 370/03, akceptowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 198), co prowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie. Takie działanie PINB w okolicznościach niniejszej sprawy, w sposób istotny i wielokrotny naruszało art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 kpa, a podejmowane przez PINB czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją i starannością, niezbędną w świetle art. 12 kpa. Skomplikowany charakter sprawy nie może wynikać z błędów wielokrotnie czynionych przez organ administracji publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sądy administracyjne swymi wyrokami wyrażały oceny prawne i udzielały wskazań co dalszego postępowania w sprawie. Strona nie mogła oprzeć się przeświadczeniu, że mimo że podejmuje działania mające zapobiec opieszałości PINB, w istocie niezałatwienie sprawy w terminie jest zamierzonym działaniem piastuna organu, który to organ ma tę sprawę w zakresie swoich kompetencji (J. P. Tarno, Bezczynność – uw. 1.2, 9). Sąd I instancji błędnie nie ocenił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, do czego w ramach postępowania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, był zobligowany (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 12, pkt 2.2. lit. d). W żadnym z prawomocnych wyroków zapadłych w sprawie, ani Naczelny Sąd Administracyjny, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wskazywali, że kwestia decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Korzystanie przez stronę lub jej przedstawiciela z uprawnień proceduralnych przysługujących jej w ramach postępowania podatkowego nie jest przyczynieniem się strony lub jej przedstawiciela do opóźnienia w wydaniu decyzji w rozumieniu art. 54 § 2 op (wyrok WSA w Opolu z 19.3.2008 r., I SA/Op 394/07, ONSAiWSA 2011/4/ 69, akceptowany przez J. P. Tarno, Bezczynność, s. 16 p. 8.5). Pogląd ów pozostaje aktualny pod rządem Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak należytej oceny wskazanych okoliczności doprowadził Sąd I instancji do co najmniej przedwczesnej oceny, że przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 185 § 1 pppsa należało zaskarżony wyrok uchylić w części obejmującej punkt 1 (pierwszy) i 2 (drugi i w tej części przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W pozostałej części skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.