II OSK 1741/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 135/08 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego, nakazania wykonania określonych czynności oraz obowiązku przedłożenia projektu zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz H. D. kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 135/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego, nakazania wykonania określonych czynności oraz obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż postanowieniem z dnia [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał po raz czwarty roboty budowlane polegające na budowie przez J. P.ego obory w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał J. P. w terminie do dnia 31 lipca 2008 r. rozbiórkę części obiektu (pkt 1); dostosowanie części obory na długości 5,5 m od strony drogi powiatowej na cele nieinwentarskie (paszarnie, pomieszczenia socjalne) zachowując odległość 15,0 m od studni kopanej znajdującej się na działce sąsiedniej (pkt 2) oraz opracowanie i przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz wnioski i rozwiązania wynikające z ekspertyzy przedłożonej przez inwestora w dniu 30.03.2005 r. Ponadto w projekcie zamiennym nakazano uwzględnić elementy dotychczas nie wykonane, a niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności nakazano dokonać pogłębionej analizy sposobu odprowadzenia wody opadowej i śniegu z dachu przedmiotowego budynku i przedstawienie rozwiązania zapewniającego poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. (pkt 3). W odwołaniu od powyższej decyzji H. D., zakwestionowała usytuowanie budynku w stosunku do granic jej działki oraz treść zawartą w punkcie 3 decyzji. Wskazała, że obora J. P.ego usytuowana jest w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z jej działką, co jest niezgodne z § 12 ust. 6 obowiązującego uprzednio Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nie odpowiada treści § 12 ust. 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ nadzoru budowlanego zmierzył bowiem odległość obory od najbliższego budynku odwołującej się, nie zaś od granicy jej działki. Organ nie uwzględnił ewentualności zmiany pokrycia dachowego z dwuspadowego na jednospadowy. Istniejący dach dwuspadowy sprawia, że woda opadowa jak i śnieg w porze zimowej spadają na budynki i posesję skarżącej. Nadto punkt 3 decyzji jest niezgodny z prawem, bowiem jest zbyt ogólnikowy. Organ nie wskazał, jakie uzasadnione interesy osób trzecich ma uwzględniać zamienny projekt budowlany. Tak postawiona teza punktu trzeciego decyzji może spowodować nieuzasadnioną dowolność przyjętych rozwiązań. Decyzją z dnia 13 grudnia 2007 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż postępowanie pierwszoinstancyjne zasadnie było prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż zachodzą istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę. Organ I instancji słusznie wszczął procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie organu II instancji punkt 3 sentencji decyzji uwzględnia istotne dla sprawy wytyczne, w tym szczegółową analizę sposobu odprowadzenia wody opadowej i śniegu z dachu przedmiotowego budynku. Natomiast opracowywany projekt zamienny budynku inwentarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi musi zawierać rozwiązanie zapewniające poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływana obiektu. Nałożone obowiązki uwzględniają zabudowę działek sąsiedzkich. Odnośnie zastrzeżeń co do prawidłowego pomiaru odległości usytuowania obory w stosunku do granicy działki skarżącej, organ wskazał, że kwestie dotyczące ustalenia przebiegu granicy pomiędzy posesjami J. P. a skarżącej, nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze na powyższą decyzję H. D. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust.1 pkt: 1a-d, 2b, 8 i 9 oraz art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także i nakazanie J. P. opracowanie i przedłożenie projektu zamiennego budowlanego budynku inwentarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi, z poszanowaniem przepisów techniczno-budowlanych oraz wykonanie wszystkich wskazówek, zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2005 r. w sprawie II SA/Bk 195/05. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że fakt rozpoczęcia przez J. P. robót budowlanych w oparciu o decyzję z dnia 11 grudnia 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obory wraz z obiektami towarzyszącymi i budową szamba na nieczystości ze zlewni mleka, nie pozwalał przypisać inwestorowi samowoli sankcjonowanej art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast realizacja robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, sankcjonowana jest procedurą legalizacyjną ujętą w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, co wynika z treści art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nakazującego wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, nakazującego wydanie przed upływem 2 miesięcy od wstrzymania robót budowlanych, decyzji rozstrzygającej o dalszych losach inwestycji. Przytaczając treść art. 51 ust. 1 prawa budowlanego Sąd stwierdził, że obowiązki ujęte w punktach 1 - 3 możliwe do nałożenia na inwestora, zostały wymienione alternatywnie, co oznacza, że zastosowanie każdego z punktów przypisane jest odrębnemu stanowi faktycznemu, wynikającemu z ustaleń organu, przy czym przypadek prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jest kwalifikowaną formą naruszenia norm Prawa budowlanego, dla którego to przypadku określone zostały odrębnie w punkcie 3 obowiązkowe i fakultatywne czynności naprawcze. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika, że sporządzenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego jest w takim przypadku obowiązkowe, natomiast nałożenie obowiązku wykonania innych czynności czy robót budowlanych może wynikać z okoliczności faktycznych, uzasadniających - poza przedstawieniem dokumentacji projektowej zamiennej - również potrzebę wykonania określonych robót i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu przepis art. 51 ust. 1 punkt 3 Prawa budowlanego został w sprawie prawidłowo zastosowany. Organ nadzoru budowlanego wskazał bowiem, z powołaniem się na określone normy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, potrzebę wydania w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych, polegających na rozbiórce części spornego obiektu budowlanego w postaci wewnętrznego zbiornika na gnojówkę, zlokalizowanego w nieprzepisowej odległości od studni kopanej na działce sąsiedniej oraz potrzebę dostosowania- z tej samej przyczyny - części spornej obory do przeznaczenia nieinwentarskiego. Obowiązek zaś sporządzenia dokumentacji projektowej zamiennej jest - w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego - oczywisty. Zdaniem Sądu zawarte w zobowiązaniu do przedstawienia dokumentacji projektowej zamiennej zalecenia zaprojektowania rozwiązań niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym również w aspekcie zapewnienia właściwego sposobu odprowadzania wód opadowych i śniegu z dachu realizowanego budynku, na tym etapie postępowania zabezpiecza w sposób należyty interes prawny skarżącej. Dokumentacja projektowa zamienna będzie musiała uwzględnić roboty budowlane już wykonane oraz niewykonane a konieczne do doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami, w tym warunkami technicznymi. Każdorazowo zakres i treść projektu budowlanego, w tym zamiennego, powinien być dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. W ocenie Sądu wymogi ustawowe, jakie Prawo budowlane nakłada na proces projektowania w połączeniu z zaleceniem organu nadzoru budowlanego zwrócenia szczególnej uwagi na właściwe określenie sposobu odprowadzania wód opadowych i śniegu z dachu spornego budynku, zabezpieczające nieruchomość skarżącej przed zalewaniem oraz w powiązaniu z faktem, że tylko zgodne z regułami sztuki budowlanej i warunkami technicznymi rozwiązania projektowe będą mogły stanowić podstawę udzielenia pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych, nie pozwalają na podważenie legalności punktu 3 - go skarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu dotyczącego niewłaściwych ustaleń organu, co do rzeczywistej odległości spornej obory od granicy działki skarżącej, Sąd stwierdził, że zakres istotnych odstępstw J. P. od warunków udzielonego pierwotnie pozwolenia na budowę obory, został przesądzony ostatecznym postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r. utrzymującym w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych z powodu odstępstw od warunków pozwolenia na budowę oraz z powodu prowadzenia budowy w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego. Skarżąca nie kwestionowała legalności tego postanowienia. W postanowieniu z dnia [...] 2007 r. organ nadzoru budowlanego nie stwierdził w sprawie odstępstwa inwestora od przewidzianego pierwotnym projektem budowlanym usytuowania obory w odległości 1,5 metra od granicy z nieruchomością skarżącej. Podważanie prawidłowości ustaleń w zakresie rzeczywistej lokalizacji obory w stosunku do granicy z działką skarżącej pojawiło się po raz pierwszy na etapie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 18 października 2007 r. Przeprowadzane wielokrotnie w czasie trwającego kilka lat postępowania oględziny zawsze stwierdzały, że obora została usytuowana w odległości 1,5 metra od granicy z działką skarżącej. Również WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. II SA/Bk 195/05, nie podważał ustaleń w zakresie usytuowania obory w stosunku do granic działki. Sąd wskazał na niedopuszczalność rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego kwestii sporów na tle faktycznego przebiegu granic między nieruchomościami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. D., reprezentowana przez adwokat A. D. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2007 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, a właściwie uzasadnienie tego postanowienia "przesądzają ostatecznie o zakresie istotnych odstępstw J. P. od warunków udzielonego pierwotnie pozwolenia na budowę obory", w sytuacji, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót wydawane jest jedynie w celu następnego rozważenia tego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: a) art. 145 § 1 pkt 1 c) w związku z art. 153 w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem wiążących organ administracji wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartych w wyroku z dnia 25 sierpnia 2005 r. co do dalszego postępowania, a szczególnie w zakresie oddziaływania wysokości budynku obory na działkę sąsiednią, przy usytuowaniu w odległości 1,5 m od niej, powołując się na zakres ustaleń przesądzony już postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, które to postanowienie Sąd mógł uchylić w ramach przysługujących mu na mocy art. 135 p.p.s.a. kompetencji z uwagi na fakt, iż było to postępowanie prowadzone w granicach sprawy, której dotyczyła skarga; b) art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji, której sentencja nie odpowiada wymogom zawartym w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie zawiera wskazania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a jedynie nakazuje "dokonanie pogłębionej analizy sposobu odprowadzenia wody opadowej i śniegu z dachu budynku i przedstawić rozwiązanie zapewniające poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu osób trzecich"; c) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydanej z naruszeniem zasady wszechstronnej i obiektywnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności w zakresie uznania za prawidłowe pomiarów odległości budynku obory od granicy działki, w sytuacji gdy pomiary były dokonywane w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem zasad sztuki budowlanej; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze poprzez niezawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznany został za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy administracji zasady związania wytycznymi co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2005 r. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne H. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz ewentualnie skargi na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r., znak [...], ponieważ rozstrzygnięcie tej skargi będzie miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej H. D. podniosła, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu stwierdzające, że zakres istotnych odstępstw J. P. od warunków udzielonego pierwotnie pozwolenia na budowę obory został przesądzony ostatecznym postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Analiza art. 123 § 2 k.p.a. wskazuje, iż takie postanowienie ma charakter wstępny, a właściwe rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji. Zatem uzasadnionym jest zarzut naruszenia art. 50 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i przypisanie postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych charakteru ostatecznego rozstrzygnięcia co do zakresu odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Analiza art. 50 oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż dopiero w decyzji nakazującej podjęcie określonych czynności organ administracji może w sposób wiążący i ostateczny stwierdzić zakres odstępstw od warunków pozwolenia na budowę oraz wskazać sposób doprowadzenia budowy do stanu zgodności z prawem. Skarżąca wskazała także, że Sąd w wyroku z dnia 25 sierpnia 2005 r. nie powołał się na związanie ustaleniami zawartymi w postanowieniu o wstrzymaniu robót, a nakazał organom administracji dokładne ponowne przeanalizowanie sprawy i wyjaśnienie określonych kwestii, także w zakresie odstępstw od pozwolenia na budowę, czyli ustaleń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wówczas postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżąca stwierdziła, iż Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 135 p.p.s.a. mógł zastosować odpowiednie środki w celu usunięcia nieprawidłowych rozstrzygnięć organów administracji, ponieważ postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych mieści się w granicach sprawy - jest rozstrzygnięciem wstępnym, tymczasowym i ma na celu wyłącznie zapobieżenie kontynuowaniu robót budowlanych wobec wątpliwości co do podstaw prawnych prowadzenia określonych prac. H. D. podniosła, że organy administracji naruszyły ustawową zasadę związania organu wskazaniami co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 25 sierpnia 2005 r. wyraźnie podkreślono, iż organy administracji ograniczyły swoje rozstrzygnięcie do kwestii związanych wyłącznie z konstrukcją wewnętrzną budowli, pomijając kwestie związane z wysokością budynku, nie rozważyły również sugestii skarżącej o potrzebie budowy dachu jednospadowego w sytuacji bliskiej odległości do granicy działki. Po wyroku WSA organy swoje rozważania ograniczyły do tego czy istnieją ograniczenia co do wysokości wznoszonych obiektów na terenie wsi. Skarżąca podkreśliła, że nawet w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, brana jest pod uwagę zabudowa istniejąca w sąsiedztwie i brak przepisów prawa budowlanego ograniczających wysokość budynków nie oznacza w tej kwestii całkowitej dowolności. Organy winny mieć na uwadze istniejącą zabudowę zagrodową i to, jaki wpływ na tą zabudowę będzie miał bardzo blisko posadowiony wysoki budynek. Zdaniem skarżącej, Sąd w bardzo pobieżny sposób potraktował zarzut dotyczący nieprawidłowego posadowienia budynku J. P., naruszając tym samym przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w związku z art. 77 i 80 k.p.a. oraz nie wyjaśnił podstawy jego nieuwzględnienia, z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca w całym postępowaniu administracyjnym oraz w skardze konsekwentnie podkreślała, iż budynek J. P. jest posadowiony bliżej granicy jej działki aniżeli 1,5 m o ok. 10 - 12 cm. Sąd odniósł się jedynie do problemu przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącej a pominął problem miejsca, w jakim dokonywano pomiarów, pomimo jego wyraźnego sygnalizowania w odwołaniu oraz skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a w związku z art. 51 § 3 Prawa budowlanego skarżąca podkreśliła, że brzmienie pkt 3 zaskarżonej decyzji nie określa, jak wskazuje przepis, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd zaakceptował decyzję, która nie nadaje się do wykonania, bowiem nie można egzekwować decyzji nakładającej "obowiązek dokonania pogłębionej analizy". Ponadto zbyt ogólnie zostało zastosowane pojęcie "rozwiązanie zapewniające poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich", bowiem nie zostały określone ani owe osoby trzecie ani też to, jakie ich uzasadnione interesy miałyby być chronione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Z tych względów z urzędu należy zwrócić uwagę na przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem ustalenie, że w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w I instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania. Przepis art. 18 p.p.s.a. zamieszczony jest w Rozdziale 5 – "Wyłączenie sędziego". Instytucja ta stanowić ma procesową gwarancję realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu, ustanowionej w art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. - prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993r., Nr 61, poz. 284 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. OSK 1491/04 podkreślił, że zawarte w przepisie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego - bezstronnego postępowania sądowego. Sąd zaprezentował stanowisko, iż przepis ten należy rozumieć nie tylko jako odnoszący się do sytuacji, gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed niższą i wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, ale i do sytuacji, gdy sędzia brał udział w wydaniu orzeczenia, a później bierze udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na kolejny akt mogący, w określonych warunkach, prowadzić do nadzwyczajnego postępowania w sprawie i do wzruszenia decyzji, której dotyczyło pierwsze orzeczenie (w tym przypadku oddalające skargę na tę decyzję). Innymi słowy, przez określenie "branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona (por. LEX nr 166508). Zagadnienie bezstronności sędziowskiej było też przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w orzeczeniach, odnoszących się do zagadnienia prawa do sądu w ujęciu proceduralnym oraz do instytucji wyłączenia sędziego (por. wyrok z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999 poz. 36, wyrok z dnia 27 stycznia 1999r., sygn. akt K 1/98, OTK ZU nr 1/1999 poz. 3, wyrok z dnia 11 grudnia 2002r., sygn. akt SK 27/01, OTK ZU nr 7/A/2002 poz. 93, wyrok z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02, OTK ZU nr 7/A/2004 poz. 67). Przepis art. 18 p.p.s.a. był dwukrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego: w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt SK 53/04 (OTK-A 2005/11/134) oraz w wyroku z dnia 14 października 2008 r. w sprawie sygn. akt SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137). W wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07,Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnioną wykładnię art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia, które zapadło w okolicznościach mogących budzić uzasadnioną wątpliwość, co od bezstronności Sądu wydającego to orzeczenie. Sędzia sprawozdawca orzekająca w składzie w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 135/04 ze skargi na decyzję w przedmiocie rozbiórki części przedmiotowego obiektu budowlanego, nakazania wykonania określonych czynności oraz obowiązku przedłożenia projektu zamiennego ( wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną ) brała wcześniej udział w wydaniu wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 195/05 uchylającym poprzednią decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wydane w przedmiocie rozbiórki części tegoż obiektu budowlanego, nakazania wykonania określonych czynności oraz obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. W uzasadnieniu wyroku zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną sędzia sprawozdawca odwołała się do wcześniejszego wyroku, w którego wydaniu brała udział, stwierdzając m.in., że we wcześniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 195/05, uchylającym wcześniejszą decyzję zobowiązującą inwestora do wykonania czynności doprowadzających oborę do zgodności z przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie podważał ustaleń w zakresie usytuowania obory w stosunku do granic działki, a skarżąca wówczas nie podnosiła błędu w ustaleniu odległości położenia obory w stosunku do granicy z jej działką. Odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wcześniejszego wyroku dodatkowo potwierdza bezpośredni związek obu postępowań sądowoadministracyjnych, podobnie jak i to, że przedmiotem pierwszej i drugiej skargi były kolejne decyzje zobowiązujące inwestora do wykonania czynności doprowadzających oborę do zgodności z przepisami. Jednym z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c ) w związku z art. 153 w związku z art. 135 p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Trybunał Konstytucyjny, jednoznacznie wypowiedziały się przeciwko dopuszczeniu do sytuacji, w której w składzie sądu orzekającego w przedmiocie skargi na akt wydany w trybie wznowienia postępowania, brał udział sędzia rozpoznający wcześniej sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie zapadłe zwykłym postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie wyrok zapadły w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, jak i wcześniejszy wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Bk 195/05, dotyczą orzeczeń administracyjnych wydanych w zwykłych trybach postępowania, to jednak przywołane wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego można odpowiednio odnieść do niniejszej sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08 zwrócił uwagę na wypracowaną w orzecznictwie ETPC i Trybunału Konstytucyjnego koncepcję obiektywnej bezstronności sędziowskiej, w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego, ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Postępowanie musi być zatem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażania lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej ( por. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Ze względu zatem na fundamentalną zasadę bezstronności sądu wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P., art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) a nadto związanie sądu i organu administracji publicznej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" użyte w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinno być interpretowane w sposób, iż przepis ten odnosi się także do sytuacji, gdy sędzia brał udział w wydaniu wcześniejszego orzeczenia kasatoryjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym (podobnie wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r. - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Rozpoznanie skargi przez skład orzekający, w którym uczestniczył sędzia podlegający wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., powoduje nieważność postępowania z mocy art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie prawnym dalsza merytoryczna ocena zawarta w zaskarżonym wyroku staje się bezprzedmiotowa. Niemniej jednak za celowe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje odnieść się zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez jego błędną wykładnię. Rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, iż nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakres istotnych odstępstw J. P. od warunków udzielonego pierwotnie pozwolenia na budowę obory został przesądzony ostatecznym postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007r., utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu tym należy podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia organ, w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie przesądza ostatecznie o zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Postanowienie to ma charakter wstępny w tym znaczeniu, że po jego wydaniu organ nadzoru budowlanego prowadzi dalsze postępowanie legalizacyjne. W razie stwierdzenia w toku dalszego postępowania, że inwestor dopuścił się innych jeszcze istotnych odstępstw niż wskazane w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych bądź też w przypadku stwierdzenia, że inwestor dopuścił się jedynie niektórych istotnych odstępstw wyszczególnionych w tym postanowieniu, organ nadzoru budowlanego winien w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązki stosowne do "zrewidowanego" zakresu istotnych odstępstw. Nie można wykluczyć sytuacji, iż organ nadzoru budowlanego przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie dostrzeże wszystkich istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę jak i sytuacji, że organ błędnie oceni, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, czy też nieistotny. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji organ nie może wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyłącznie w oparciu o wydane wcześniej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych tj. uznając, że jest związany wskazanym w tym postanowieniu zakresem istotnych odstępstw. Odmienne stanowisko mogłoby prowadzić do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady państwa prawa. Mogłoby bowiem skutkować nakładaniem obowiązków nieadekwatnych do rzeczywistej sytuacji – w określonych sytuacjach także z pokrzywdzeniem inwestora - bądź pozostawieniem obiektu budowlanego wykonanego z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a mogą zachodzić istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, które mogą stworzyć zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie można zapominać, iż ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż H. D. nie kwestionowała legalności postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r. oddzielną skargą, mimo, że podlegało ono samodzielnej skardze sądowoadministracyjnej, zauważyć należy, iż postanowienie to – wbrew wymogom art. 107 § 1 k.p.a. - nie zawiera pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r., gdyż od rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu i ewentualnie skargi nie zależy wynik niniejszego postępowania kasacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.