II SAB/Bk 73/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. D. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem M. w sprawie samowoli budowlanej J. P. 1. stwierdza wystąpienie stanów przewlekłości w sprawie samowoli budowlanej J. P., 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa, 3. oddala skargę na bezczynność organu, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. na rzecz skarżącej H. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Skargami złożonymi w jednym piśmie dnia 31.10.2012r. (data nadania w urzędzie pocztowym) H. D. zarzuciła P. Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w B. i Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. M. przewlekłość i bezczynność w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez J. P. przy budowie budynku obory we wsi J. P. [...]. W uzasadnieniu skarg skarżąca podała, że postępowanie wszczęte z jej wniosku z 21.10.2003r. jest bezproduktywne a ona stała się ofiarą matactw sitwy urzędniczej, która używając swoich lokalnych wpływów robi wszystko, by nie ponieść konsekwencji wydanych z rażącym naruszeniem prawa decyzji i popełnionych fałszerstw, a przy okazji bronić interesu inwestora. Stwierdziła, że na skutek budowy obory przez sąsiada od jesieni 2001r. jej posesja i budynki zaczęły być zalewane, a śnieg z dachu obory zsuwać się na ściany jej budynków i ten stan trwa do chwili obecnej. Dzieje się tak w następstwie istotnych odstępstw inwestora od warunków pozwolenia na budowę tj. niezachowania 1,5 metrowej odległości okapu dachu obory od ścian jej budynków, podwyższenia budynku i zwiększenia jego wymiarów, zbliżenia ściany obory na odległość 1,3 metra od ścian jej budynków. Skarżąca w opisie przebiegu postępowania wskazała, że pierwsze postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane [...].12.2003r. po czym organ I instancji nie wydał decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego przed upływem wymaganych ustawą 2 miesięcy, co skutkowało umorzeniem postępowania przez organ odwoławczy. W kolejnym postępowaniu wydana w dniu [...].08.2004r. decyzja w ogóle nie uwzględniała problemu zalewania jej budynków i została wyeliminowana przez WSA w Białymstoku wyrokiem wydanym w sprawie IISA/Bk 195/05 a skarga kasacyjna inwestora od tego wyroku została uchylona. W trzecim postępowaniu legalizacyjnym po raz kolejny wstrzymano roboty budowlane, po czym wydano w dniu [...].10.2007r. ostateczną decyzję, która nie uwzględniała wcześniejszych wytycznych WSA w Białymstoku. Kolejny wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę skarżącej został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 4.11.2009r. w sprawie oznaczonej sygnatura II OSK 1741/08. Po ponownym rozpoznaniu przez WSA w Białymstoku skargi, doszło do wydania w dniu 13.05.2010r. w sprawie II SA/Bk 66/10 wyroku uchylającego decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. Mimo wskazań co do dalszego postępowania, organy nic nie zrobiły by zakończyć postępowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. pozostawał bezczynny w okresie od 2.08.2010r. do 30 września 2010r, po czym wypożyczył oryginały akt Prokuraturze Rejonowej a po ich zwrocie w dniu 21.12.2010r. dopiero po prawie dwóch miesiącach bo pismem z 15.02.2011r. powiadomił skarżącą o wyznaczeniu oględzin. Po oględzinach zaś wydał w dniu [...].05.2011r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie do czasu zakończenia prowadzonego przez Wójta Gminy S. postępowania w sprawie ustalenia na wniosek inwestora J. P. warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Postępowanie organów skarżąca odbiera jako wyreżyserowany krok w celu przedłużenia postępowania. Organy bezkarnie w nieskończoność prowadzą postępowanie twierdząc, że sprawa jest skomplikowana i obciążając winą za "przeciąganie" sprawy skarżącą, która tylko odwołuje się od skrajnie niekorzystnych rozstrzygnięć. Skarżąca pyta ile lat organom potrzeba, by stwierdzić niezgodność z prawem budowlanym budynku i ustalić, co zrobić, by spełniał on wymagania przepisami przewidziane?. Wyraża stanowisko, ze organy są negatywnie do niej nastawione i nierówno traktują obie strony postępowania faworyzując inwestora. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: - stwierdzenie przewlekłości i bezczynności organów nadzoru budowlanego - zobowiązanie organu do podjęcia natychmiastowych działań w celu wydania finalnej decyzji -zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie - zasądzenie kosztów postępowania, odszkodowanie i zadośćuczynienie za dziewięcioletni okres, w którym ponosi straty na mieniu i osobie. W odpowiedzi na skargi P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. i Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. wnieśli o oddalenie skarg. Organ II instancji stwierdził, że zażalenie skarżącej na bezczynność i przewlekłość postępowania organu nie zostało uwzględnione. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po jego rozpatrzeniu postanowieniem z dnia [...].10.2012r. odmówił wyznaczenia P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Postępowanie legalizacyjne w sprawie zostało zawieszone z uwagi na prowadzone przez Wójtem Gminy S. postępowanie w sprawie warunków zabudowy działki inwestora przedmiotową oborą. Zdaniem organu decyzja o warunkach zabudowy przesądzi o dopuszczalności zwiększenia wysokości budynku obory i zmiany konstrukcji dachu. Organ dodał, że przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu [...].03.2011r. oględziny terenu inwestycji. Organ przedstawił też przebieg postępowania przed organem I instancji od momentu przekazania mu akt administracyjnych z ostatnim wyrokiem sądu tj. wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 13.05.2010r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Bk 66/10. Końcowo stwierdził, że postępowanie legalizacyjne znacznie wydłuża korzystanie przez H. D. z wszelkich możliwych środków zaskarżenia zarówno w trybach zwykłych, jak i nadzwyczajnych, a po wyczerpaniu toku instancji korzystanie z prawa zainicjowania postępowania sądowo-administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. w swojej odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, na fakt, że skarga została wniesiona w okresie zawieszonego postępowania, którego przewlekłość strona skarży i w którym bezczynność organowi zarzuca. Organ podkreślił, że zawieszenie postępowania nastąpiło w dniu [...].05.2011r, a zażalenie skarżącej na postanowienie w tym przedmiocie nie zostało uwzględnione albowiem P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...].06.2011r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...].05.2011r. Organ dodał, że H. D. zainicjowała przez Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego, które zakończyło się ostateczną odmową stwierdzenia nieważności wyrażoną postanowieniem GINB z dnia [...].05.2012r. Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do WSA w Warszawie. Następnie organ stwierdził, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter. Postępowanie było prowadzone kilkakrotnie przez organy nadzoru budowlanego i każde podlegało kontroli sądowo-administracyjnej (sygn. IISA/Bk 302/09, IISA/Bk 374/04, IISA/Bk 195/05, IISA/Bk 467/08 i IISA/Bk 66/10). Również na tle postępowań administracyjnych toczyło się postępowanie karne przed Prokuraturą Rejonową w W. M. Obecnie z uwagi na wytyczne zawarte w ostatnim wyroku WSA w Białymstoku z sygn. IISA/Bk 66/10 zachodzi konieczność przeanalizowania zwiększonej wysokości budynku obory oraz przebudowy konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy. Zdaniem organu nie jest możliwe podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia bez uprzedniego wydania przez Wójta Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ dodał, że decyzja o warunkach zabudowy była już kilkakrotnie wydawana, lecz później bądź w toku instancji bądź przez sąd administracyjny była uchylana i dlatego postępowanie przed Wójtem dalej jest w toku. Organ I instancji podobnie jak organ odwoławczy również stwierdził, że wydłużenie postępowania legalizacyjnego jest następstwem korzystania przez skarżącą z możliwych środków zaskarżenia wydawanych aktów. Organ dodał, że w toku jest postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego, zainicjowane przez H. D. oraz, że na bieżąco jest monitorowany przebieg wszystkich postępowań mających związek z przedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Na wstępie sąd stwierdza, że zawarte w jednym piśmie skargi na przewlekłość postępowania i bezczynność organów nadzoru budowlanego obu instancji zostały rozdzielone i po poddaniu wspólnemu - z racji jednych akt administracyjnych i tożsamości zarzutów skarg – rozpoznaniu, podlegały odrębnemu wyrokowaniu. Pod sygnaturą akt II SAB/Bk 73/12 zarejestrowana została skarga przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. M., a pod sygnaturą akt II SAB/Bk 69/12 skarga przeciwko P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. Merytoryczna ocena podejmowanych w postępowaniu legalizacyjnym działań każdego z tych organów poprzez pryzmat przesłanek bezczynności i przewlekłości, uwzględnia specyfikę czynności każdego z organów, podejmowanych – przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. - w związku z postępowaniem prowadzonym przez ten organ jako organ I instancji i podejmowanych - przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. - jako organ II instancji w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej rozstrzygnięć wydawanych przez organ pierwszoinstancyjny. Uzasadnienie każdego z wyroków zawiera elementy wspólne odnoszące się do kwestii dopuszczalności skargi oraz kryteriów sądowej kontroli skarg na bezczynność organu i przewlekłość postępowania. W pierwszej kolejności sąd poddał kontroli dopuszczalność skarg wniesionych przez stronę. Skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania administracyjnego wymaga wyczerpania toku zażaleniowego przed organami. Z art. 37 par. 1 K.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli takiego organu nie ma – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organem wyższego stopnia nad Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. M. jest P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., a organem wyższego stopnia nad P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 17 pkt K.p.a. w związku z art. 83 ust. 2 i 88 "a" ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane). Z akt administracyjnych wynika, że H. D. zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowań każdego z organów zawarła w jednym piśmie, sporządzonym z datą 28.08.2012r., skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a złożonym za pośrednictwem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tenże organ przesłał zażalenie do rozpatrzenia adresatowi tj organowi wyższego stopnia nad P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, nie wyłączając do rozpoznania przez siebie zażalenia złożonego na przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. Jak wynika z postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2012r. znak [...], organ ten oceniał jedynie działanie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyłącznie dla którego jest organem wyższego stopnia. W konsekwencji braku nadania przez organ wyższego stopnia nad organem I instancji właściwego biegu zażaleniu na bezczynność i przewlekłość postępowania organu I instancji, nie doszło do rozpatrzenia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na brak działania organu I instancji. Powyższa okoliczność nie uczyniła jednak niedopuszczalną skargi strony na przewlekłość postępowania i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. Złożenie bowiem zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi, w związku z czym sąd rozpoznaje ją bez względu na wynik postępowania zażaleniowego. Merytoryczną kontrolę sprawności postępowań każdego z organów poprzedzić musi przypomnienie istoty skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania. Wspólne dla obu skarg jest to, że uruchamiają postępowanie sądowe, w którym sąd ogranicza się do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy, nie jest zaś władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Uwzględniając bowiem skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, w pierwszej kolejności – jak wynika z art. 149 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia. Stąd w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania, nie jest dopuszczalna kontrola prawidłowości podejmowanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć, a w konsekwencji w fakcie ich późniejszego eliminowania z obrotu prawnego w następstwie sądowej kontroli i w konieczności powtarzania postępowania administracyjnego nie można skutecznie upatrywać przewlekłości postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność organów administracji publicznej przysługuje w przypadkach określonych w punktach 1 – 4 par. 2 art. 3 w/w ustawy. Z bezczynnością organu administracji mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w punkcie 4 – tym par. 2 art. 3 ustawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu, czy jest następstwem przeświadczenia organu, że stosowny akt (lub czynność) nie powinien być podjęty, bo występują negatywne przesłanki do wydania aktu. Skarga na bezczynność organu może być wniesiona po upływie terminu do załatwienia sprawy. Terminowości załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym dotyczy zasada szybkości postępowania ujęta w normie art. 12 kpa. W myśl tej zasady organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 par. 1 kpa). Jak stanowi dalsza treść normy, sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić im zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowaniu czynności. W tym celu organy administracji obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do realizacji zasady. Wybór najprostszych środków prowadzących do realizacji zasady jest uzależniony od konkretnych okoliczności sprawy. Ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego skonkretyzowana została w art. 35 kpa, który określa maksymalne ustawowe terminy załatwiania spraw, przewidując dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego miesiąc na ich załatwienie (art. 35 par. 3 kpa), a dla spraw szczególnie skomplikowanych dwa miesiące na ich załatwienie od daty złożenia wniosku (art. 35 par. 3 kpa). Jednocześnie w art. 35 par. 2 kpa ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiana spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Niewątpliwie niezwłoczne działanie dotyczy jedynie spraw prostych i rutynowych, które organ administracji załatwiać powinien "od ręki". Jednocześnie z art. 35 par. 5 K.p.a. wynika, że do wskazanych w par. 3 terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 par. 5 K.p.a.) W zawartym w ostatnim z przywołanych przepisów zastrzeżeniu ustawodawcy, że okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, skład orzekający upatruje niemożliwości uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy oraz akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy o sygn. IISA/Bk 201/13, z których sąd dopuścił dowód, wynika bowiem, że skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania zostały wniesione w okresie pozostawania tego postępowania w zawieszeniu. Postanowieniem z dnia [...].05.2011r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej J. P. polegającej na wykonywaniu robót budowlanych przy budynku obory z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę do czasu zakończenia prowadzonego przez Wójta Gminy S. postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci obory. Postanowienie to było przedmiotem zażalenia wywiedzionego przez skarżącą. Zostało ono rozpatrzone w dniu [...].06.2011r. przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skarga H. D. na ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania wywiedziona do WSA w Białymstoku została odrzucona jako spóźniona (vide: postanowienie WSA w sprawie o sygn. akt IISA/Bk 633/11 wydane dnia 21.09.2011r- dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżąca nie występowała z wnioskiem o przywrócenie przez sąd terminu do wniesienia skargi natomiast zainicjowała przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia [...].04.2012r. i [...].05.2012r. ostatecznie odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16.11.2012r. wydanym pod sygn. VII SA/Wa 1626/12 oddalił skargę H. D. Wyrok powyższy stał się prawomocny (vide: akta postępowania w sprawie VII SA/Wa 1626/12 WSA w Warszawie, z których sąd dopuścił dowód). Nadto z akt sprawy o sygn. IISA/Bk 201/13, z których sąd dopuścił dowód i dołączonych do nich akt administracyjnych wynika, że skarżąca w dniu 26.11.2012r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania i postanowieniem z dnia [...].12.2012r. organ I instancji odmówił podjęcia postępowania z uwagi na nieustanie przyczyny zawieszenia, a postanowieniem z dnia [...].01.2013r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia odmawiającego podjęcia postępowania. Skarga H. D. na ostateczną odmowę podjęcia postępowania administracyjnego jest rozpatrywana w postępowaniu sądowym zarejestrowanym pod sygnaturą IISA/Bk 201/13 z wyznaczonym na dzień 3.09.2013r. terminem rozprawy. Stwierdzenie przez sąd, że skarga na bezczynność organu została wniesiona w okresie pozostawania postępowania w zawieszeniu, przy jednoczesnym ustaleniu, że w dacie orzekania przez skład orzekający legalność podstaw zawieszenia była przedmiotem kontroli instancyjnej w administracyjnym postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym oraz sądowym w WSA w Warszawie, a w WSA w Białymstoku będzie przedmiotem sądowej kontroli legalność odmowy podjęcia postępowania, nie pozwala sądowi na uwzględnienie skargi na bezczynność. W uwzględnieniu bowiem takiej skargi sąd ma obowiązek zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (vide: art. 149 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Koniecznym zaś warunkiem dla takiego zobowiązania jest stwierdzenie, że bieg terminów do załatwienia sprawy przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego nie jest wstrzymany. Z mocy natomiast art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Jak to trafnie ujął NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21.04.2012r. sygn. akt I OSK 586/11 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) ze względu na zawieszenie postępowania administracyjnego organ nie pozostaje w bezczynności bowiem zawieszenie postępowania to taki stan, w którym nadal istnieją powstałe w postępowaniu stosunki prawno – procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane i żadne terminy nie biegną. Ów "specyficzny stan bezczynności" uniemożliwia zastosowanie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy także w tym miejscu powtórzyć, że badanie bezczynności organu nie obejmuje merytorycznej kontroli poprawności rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji. Z uwagi zaś na fakt, że kontrola prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego była i będzie przedmiotem odrębnego procedowania, również co do trafności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego sąd nie może się wypowiadać w niniejszym postępowaniu. Brak podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność z uwagi na wstrzymanie (zawieszeniem postępowania) biegu terminów załatwienia sprawy, nie pozbawia jednak sądu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego za okres od jego wszczęcia do momentu zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak bowiem orzekł NSA w wyroku z dnia 5.07.2012r. sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Skarga na przewlekać postępowania ma za zadanie stwierdzenie, ze postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy nie. Orzeczenie sądu stwierdzające prowadzenie postępowania w sposób przewlekły daje obywatelowi prawo do ubiegania się o odszkodowanie od Skarbu Państwa na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, jeżeli owa przewlekłość postępowania spowodowała po jego stronie szkodę. Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego na mocy ustawy nowelizacyjnej z dnia 3.12.2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). Ww. ustawa nowelizacyjna przyznała stronom postępowania z mocą od 11.04.2012r. uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Na mocy kolejnych nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny został wyposażony w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: zmiany wprowadzone z mocą od 17.05.2011r. na podstawie ustawy z 20.01.2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. z 2011r. Nr 34, poz. 173) oraz w kompetencję do wymierzania organowi administracji z urzędu lub na wniosek strony grzywny w przypadku stwierdzania między innymi przewlekłości postępowania (vide: zmiany wprowadzone z mocą od 12.07.2011r. na podstawie ustawy z 25.03.2011r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2011r. Nr 76, poz. 409) W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ( tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia regulują przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Przepisy te dla robót budowlanych będących w toku wymagają w pierwszej kolejności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie wydania w okresie 2 miesięcznej ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, decyzji przewidzianej w art. 51 prawa budowlanego. 2 – miesięczny termin do wydania decyzji o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego, biegnący od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jest "terminem przewidzianym w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności" o której mowa w art. 35 ust. 5 K.p.a., co oznacza, że przestrzeganie przez organ kodeksowych terminów załatwienia sprawy należało odnosić do wydania przez organ obligatoryjnego w stosowanej procedurze legalizacyjnej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Innymi słowami postanowienie takie, organ powinien był podjąć najpóźniej w ciągu 2 miesięcy przewidzianych przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego dla spraw szczególnie skomplikowanych, liczonych od dnia wszczęcia postępowania. Przyjęcie bowiem, że 2 – miesięczny termin z art. 35 par. 3 K.p.a., liczony od wszczęcia postępowania, miałby się odnosić do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 51 K.p.a. stałoby w sprzeczności ze szczególną regulacją Prawa budowlanego czyniąc iluzorycznym dochowanie terminu. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, którego wydanie jest warunkiem późniejszej decyzji z art. 51 Prawa budowlanego, wymaga bowiem przeprowadzenia oględzin inwestycji celem ustalenia stanu robót budowlanych (zaawansowania) oraz zakresu odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a wyznaczenie oględzin wiąże się z koniecznością wyprzedzającego powiadomienia stron, wymagającego "zarezerwowania" czasu na skuteczne doręczenie zawiadomień. Dodać też należy, że uchylenie w toku instancji lub w wyniku sądowej kontroli decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji wydanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego dla robót budowlanych w toku, wiąże się z koniecznością powtórzenia od początku procedury legalizacyjnej łącznie z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych albowiem postanowienie takie zachowuje jedynie 2 – miesięczną ważność. Korzystanie przez stronę z przysługujących jej w ramach postępowania uprawnień proceduralnych do kwestionowania w toku instancji i przed sądem administracyjnym wydanych rozstrzygnięć organu, nie może być traktowane jako przyczynianie się strony do przewlekłości postępowania administracyjnego, ale obiektywnie wiąże się odwleczeniem finalnego załatwienia sprawy. Kontrola przewlekłości postępowania administracyjnego nie może obejmować etapów wyłączających dopuszczalność działania organu z racji pozostawania sprawy w toku kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej. Kierując się opisanymi wyżej założeniami sąd dla oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod kątem terminowości podejmowanych działań w kierunku załatwienie sprawy, dokonał analizy akt administracyjnych za okres od wszczęcia postępowania do daty jego zawieszenia. Z analizy tej wynika, że; 1. sprawa samowoli budowlanej J. P. polegającej na wykonywaniu robót budowlanych przy budowie obory z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę została wszczęta w listopadzie 2003r. z inicjatywy skarżącej, która pismem z 21.10.2003r. poinformowała organ o zalewaniu jej budynków wodami opadowymi z dachu budowanej obory i o wyciekach gnojówki ze zbiornika budowanego przez sąsiada. Organ po przeprowadzeniu w dniu 28.11.2003r. oględzin postanowieniem z dnia [...].12.2003r. orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych stwierdzając istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Decyzja z art. 51 prawa budowlanego wydana [...].02.2004r. została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...].05.2004r. po rozpoznaniu odwołania inwestora a postępowanie zostało umorzone z racji wydania decyzji po upływie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (przekroczenia terminu 2- miesięcznego o 2 dni). Skarga H. D. na powyższą decyzję ostateczną została oddalona przez WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. IISA/Bk 374/04 2. po zwrocie w dniu 10.05.2004r. akt organowi I instancji i przeprowadzeniu w dniu 21.05.2004r. ponownych oględzin, postanowieniem z [...].06.2004r. organ I instancji ponownie orzekł o wymaganym Prawem budowlanym wstrzymaniu robót budowlanych J. P. wykonywanych z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. W dniu [...].08.2004r. została wydana decyzja z art. 51 Prawa budowlanego zobowiązująca inwestora do dokonania czynności i przedłożenia projektu zamiennego. Decyzja powyższa staje się przedmiotem odwołań skarżącej i inwestora. Organ II instancji po poinformowaniu, że rozpatrzy odwołania po zakończeniu postępowania sądowego w sprawie IISA/Bk 374/04 i po otrzymaniu w dniu 14.12.2004r. odpisu prawomocnego wyroku, wyznaczył na 11.01.2005r. własne oględziny, po czym decyzją z dnia [...].01.2005r. po niewielkiej korekcie decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi H. D. do WSA Białymstoku, który wyrokiem z 25.05.2005r. sygn. akt IISA/Bk 195/05 orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Wyrok powyższy stał się prawomocny dopiero z dniem 28.11.2006r., w którym zapadł pod sygnaturą II OSK 1439/05 wyrok NSA oddalający skargę kasacyjną inwestora od wyroku WSA w Białymstoku. 3. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji mimo wiedzy, że wyrok wydany w sprawie IISA/Bk 195/05 jest nieprawomocny, po otrzymaniu w dniu 10.10. 2005r. nieprawomocnego jego odpisu z uzasadnieniem podjął kolejną procedurę legalizacyjną wyznaczając w dniu 3.03.2006r. na dzień 14.03.2006r. oględziny po których postanowieniem z dnia [...].04.2006r. po raz kolejny orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie to po rozpoznaniu zażalenia skarżącej zostało uchylone przez organ II instancji w dniu [...].05.2006r. 4. Dopiero w dniu 19.03.2007r. wpłynął do organu I instancji prawomocny wyrok w sprawie IISA/Bk 195/05. Organ I instancji wyznaczył w dniu 10.05.2007r. oględziny na dzień 22.05.2007r., po których w dniu [...].08.2007r. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, utrzymane w mocy w dniu [...].10.2007r., a w dniu [...].10.2007r. zapadła w I instancji decyzja wydana na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zobowiązująca inwestora do dokonania określonych czynności i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Białymstoku przez skarżącą, rozpatrywanej po raz pierwszy pod sygn. IISA/Bk 135/08,a po uchyleniu przez NSA w dniu 4.11.2009r. wyroku WSA oddalającego skargę, wydanego w dniu 26.06.2008r., rozpatrywanej po raz ponowny pod sygnaturą IISA/Bk 66/10/. Wyrokiem z dnia 13.05.2010r. WSA w Białymstoku orzekł o uchyleniu wydanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego decyzji organów obu instancji. 5. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku o sygn. II SA/Bk 66/10 wróciły do organu I instancji w dniu 2.08.2010r. W dniu 30.09.2010r. akta na żądanie prokuratury zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej w W. M., skąd zostały zwrócone w dniu 21.12.2010r. W dniu 15.02.2011r. organ I instancji zawiadomił o wyznaczeniu na dzień 23.03.2011r. oględzin. Po ich przeprowadzeniu wydał w dniu 17.05.2011r. postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia prowadzonego przez Wójta Gminy S. z wniosku inwestora postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci obory. Na podstawie analizy akt postępowania administracyjnego organu I instancji Sąd wyprowadził wniosek o zaistnieniu jedynie dwóch przypadków naruszenia dwumiesięcznego terminu do wydania koniecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Chodzi o okres od 19.03.2007r. (data wpływu do organu odpisu prawomocnego wyroku w sprawie IISA/Bk 195/05 wraz z aktami sprawy) do [...].08.2007r. (data wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych), oraz o okres od 2.08.2010r. (data wpływu do organu I instancji odpisu prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Bk 66/10 wraz z aktami sprawy) do [...].05.2011r. (data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego), przy czym w ostatnim z wymienionych okresów organ I instancji nie dysponował w okresie od 30.09.2010r. do 21.12.2010r. aktami sprawy w związku z ich przekazaniem na żądanie Prokuratora - Prokuraturze Rejonowej w W. M., a wyznaczenie po zwrocie akt z Prokuratury oględzin dopiero na 23.03.2011r. miało związek – jak wynika z zawiadomienia - z warunkami atmosferycznymi. Przewlekłość, jaka wystąpiła w wymienionych okresach, charakteryzująca się kilkumiesięcznym opróżnieniem w dochowaniu terminu do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość postępowania ma bowiem charakter rażący, jeżeli jest następstwem lekceważenia obowiązków przez pracowników organu, przejawem złej woli organu, ignorowaniem uwzględnianych przez organ wyższego stopnia zażaleń na bezczynność organu czy mnożeniem zbędnych dla rozpoznania sprawy czynności. Przy ocenie charakteru kontrolowanej przewlekłości nie można także pomijać faktu równoległego z postępowaniem legalizacyjnym prowadzenia przez ten organ innych powiązanych postępowań: dotyczących pozwoleń na wznowienie robót budowlanych, ostatecznie umarzanych w następstwie eliminowania przez sąd decyzji nakładających obowiązek przedłożenia dokumentacji projektowej zamiennej oraz dotyczących użytkowania obory przez inwestora mimo trwania postępowania legalizacyjnego. "Odwleczenie" finalnego załatwienia przez organ I instancji sprawy samowoli budowlanej jest przede wszystkim następstwem korzystania przez obie strony postępowania z przysługujących im środków skarżenia niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć i związanej z ich wnoszeniem konieczności oczekiwania przez organ I instancji na rozpoznanie środków odwoławczych i zaskarżenia przez organ wyższego stopnia i sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 149 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zważywszy na niedopatrzenie się w częściowej przewlekłości organu znamion rażącego naruszenia prawa, Sąd z urzędu nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok nie mógł też objąć wnioskowanych w skardze rozstrzygnięć w zakresie zobowiązania do dyscyplinarnego ukarania pracowników oraz przyznania odszkodowania, jako niemieszczących się w przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, formach uwzględniania skargi na przewlekłość postępowania. Na przeszkodzie zobowiązaniu organu do podjęcia działań stanęło opisane w uzasadnieniu pozostawanie postępowania administracyjnego w fazie zawieszenia, które wstrzymało bieg terminów do załatwienia sprawy, a legalność którego to zawieszenia będzie przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu w sprawie IISA/Bk 201/13 ze skargi H. D. na ostateczne postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o odmowie podjęcia postępowania.