II OSK 194/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.), sędzia del. WSA Małgorzata Miron, , Protokolant : asystent sędziego Justyna Żurawska, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 50/13 w sprawie ze skargi W. C. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim oddala skargę kasacyjną. II OSK 194 / 14 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim: zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2005 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I wyroku), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenie prawa (pkt II wyroku), orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł (pkt III wyroku). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 2 maja 2005 r. na wniosek W. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku znajdującego się na działce nr [...] w M. W dniu 20 czerwca 2005 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie przedmiotowej działki. Z uwagi na kolejny wniosek W. C. z dnia 7 maja 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w M. W dniu 9 czerwca 2009 r. organ przeprowadził oględziny wskazanej we wniosku nieruchomości. Z informacji uzyskanych od współwłaściciela działki R. C. wynikało, iż jedynymi współwłaścicielami żyjącymi jest on i A. C. (żona). Pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał W. C. do uzupełnienia wniosku z dnia 7 maja 2009 r. o wykazanie obowiązku lub posiadania interesu prawnego w świetle art. 28 K.p.a. Wezwanie zostało odebrane przez W. C. w dniu 4 lipiec 2009 r. i pozostawione bez odpowiedzi. Jednocześnie z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, iż wnioskodawca nie jest współwłaścicielem przedmiotowej działki, a tym samym nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego. Z wypisu uproszczonego z rejestru gruntu z dnia 2 stycznia 2012 r. wynikało, że współwłaścicielem działki są: A. C., F. C., S. C., J. C., A. C., W. C., D. C., J. C., R. C. Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. organ wezwał do złożenia wyjaśnień R. C., który w dniu 17 stycznia 2012 r. wskazał współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, w tym W. C. stwierdzając jednocześnie, że większość z nich nie żyje. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego podjął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Decyzjami z dnia [...]stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego, zaś drugą decyzją umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 2 maja 2005 r. w sprawie budynku znajdującego się na działce nr [...] z uwagi na brak przymiotu strony przez W. C. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia 30 stycznia 2012 r. oraz pismem z tego samego dnia wezwał W. C. do udokumentowania swojego interesu prawnego w sprawie. Następnie postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie odwołań W. C. od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. zlecił organowi I instancji ustalenie kręgu uczestników postępowania. Pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z prośbą o udzielenie informacji, czy postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nr [...] zostało zakończone. W tym samym dniu organ I instancji wezwał R. C. i A. C. do wskazania spadkobierców po zmarłych F. C., S. C., J. C., którzy byli współwłaścicielami ww. działki. W dniu 26 kwietnia 2012 r. R. C. złożył wyjaśnienia, przedłożył dokumenty oraz poinformował organ, że nie zostały jeszcze uregulowane wszystkie sprawy spadkowe po zmarłych. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone decyzje organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r., a sprawy przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek z dnia 7 maja 2009 r. z uwagi na fakt, iż organ prowadzi już postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie, organ I instancji pismem z dnia 28 września 2012 r. zwrócił się do Sądu o udzielenie informacji, czy postępowanie sądowe w sprawie zasiedzenia nieruchomości nr [...] w M. zostało ostatecznie zakończone. W odpowiedzi Sąd Rejonowy poinformował, że postępowanie nie zostało zakończone, a kolejny termin rozprawy został wyznaczony na dzień 1 lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o zwłoce w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy i wyznaczył nowy termin jej załatwienia, w terminie dwóch miesięcy od dnia ostatecznego zakończenia postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia nieruchomości nr [...] w M. prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Mińsku Mazowieckim pod sygn. akt I Ns 634/12 (poprzednio I Ns 132/10). W postanowieniu tym organ zobowiązał również W. C. do powiadomienia o zakończeniu postępowania sądowego. W ocenie organu brak ustalenia stron postępowania uniemożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 22 kwietnia 2013 r. W. C. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] w M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadną. Odnosząc się do terminów załatwiania spraw z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. i obowiązku z art. 36 § 1 i 2 K.p.a., Sąd zaznaczył, iż gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość jest instytucją wprowadzoną do Kodeksu postępowania administracyjnego od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). W konsekwencji na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270- zwanej dalej P.p.s.a.). Zgodnie, zatem z art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., przewlekłość postępowania w niniejszej prawie należy badać od dnia wejścia w życie nowych przepisów. Sąd stwierdził, że "przewlekłość" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nosi znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Został także wyczerpany tryb z art. 37 K.p.a. w brzmieniu nadanym mu ww. nowelizacją, bowiem zażalenie zostało złożone przez skarżącego w dniu 15 kwietnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż jeżeli zdaniem organu rozstrzygnięcie sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a o fakcie toczącego się postępowania sądowego organ wiedział już co najmniej od 10 września 2009 r., to winien był skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd również zwrócił uwagę na to, iż wcześniejsza skarga na bezczynność złożona przez W. C. w dniu 18 lutego 2012 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 128/12) z uwagi na wydanie w dniu [...] stycznia 2012 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dwóch decyzji umarzających postępowania. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów K.p.a. organ nie działał w sprawie wnikliwie, szybko i skutecznie. Sąd nie uznał również, aby organ na bieżąco interesował się sprawą. Wskazując na powyższe, w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uznał, że wobec podejmowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nielicznych czynności mających na celu zakończenie sprawy i podejmowania ich ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w K.p.a., przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie tj. - art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo, że z materiału dowodowego wynika, iż organ nadzoru budowlanego nie prowadził przewlekle postępowania, - art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku, - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w pełni w uzasadnieniu wyroku podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - art. 151 P.p.s.a. poprzez nie oddalenie skargi na przewlekłość postępowania. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj., - art. 28 K.p.a. poprzez nakazanie organowi nadzoru budowlanego wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji nie ustalenia wszystkich stron postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że niezrozumiałym jest uznanie działań organu, który zmierza do ustalenia stron postępowania jako przewlekłe. Takie stanowisko przeczy art. 28 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a. i art. 10 K.p.a. Bezspornym jest, że organ podjął wszelkie działania: wystąpił do Sądu, wezwał jednego z współwłaścicieli do złożenia wyjaśnień celem ustalenia stron postępowania. Nie można zgodzić się, że organ nie działał w sprawie wnikliwie, szybko, skutecznie oraz że na bieżąco nie interesował się sprawą. Nadto do terminów określonych w przepisach nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania (w niniejszym przypadku od dnia 10 września 2009 r. do dnia 30 stycznia 2012r.) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Również Sąd pierwszej instancji, wyznaczając termin załatwienia sprawy w ciągu jednego miesiąca od dnia zwrotu akt po uprawomocnieniu się wyroku, w sytuacji, gdy nie są ustalone wszystkie strony postępowania, nakazał organowi wydać rozstrzygnięcie, które będzie kwalifikować się do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wolne od wad. Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu określić należało, jaki okres prowadzenia przez organ administracyjny postępowania obejmowało badanie Sądu, przeprowadzone w niniejszej sprawie. Zagadnienie to dotyczy przed wszystkim ustalenia, czy możliwym jest ocena prowadzonego postępowania jako przewlekłego dopiero od momentu wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy też ocenie sądu podlega również sposób prowadzenia postępowania przez organ przed datą wejścia w życie tej nowelizacji. Ustosunkowując się do tak postawionego pytania, Sąd pierwszej instancji nie wyraził jednolitego stanowiska, popadając w formułowanych twierdzeniach w wewnętrzną sprzeczność. Na wstępie swoich rozważań stwierdził on bowiem, że "bezspornie przewlekłość postępowania w niniejszej prawie należy badać od dnia wejścia w życie nowych przepisów, zatem od 11 kwietnia 2011 r.", by następnie przytaczając poszczególne elementy stanu faktycznego sprawy od wszczęcia postępowania w 2005 r., ocenić je jako wykonywane w dużych odstępach czasu, a więc prowadzące do stwierdzenia, iż w sprawie organ prowadzi postępowanie przewlekle. Tę kwestię dostrzegł autor kasacji, chociaż ograniczył się w tym zakresie jedynie do przytoczenia pierwszego z ww. wniosków Sądu, zasadniczo pomijając to, iż Sąd pierwszej instancji badał stwierdzoną przewlekłość w aspekcie wszystkich czynności podejmowanych w sprawie. Odnosząc się do tak przedstawionej kwestii, stwierdzić trzeba, iż zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562). Pogląd powyższy został również podzielony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2873/12; z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1302/13; z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt I OSK 56/13; z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1777/13 i II OSK 1778/13; z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2757/13- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na powyższy pogląd, należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż podejmowane przez organ nadzoru budowlanego czynności od momentu wszczęcia przedmiotowego postępowania w 2005 r. do dnia wydania zaskarżonego wyroku (9 października 2013 r.) miały charakter przewlekły. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69- 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie, zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Takie właśnie nieefektywne, opieszałe i niesprawne postępowanie niezmierzające w żaden sposób do jego zakończenia zaistniało w niniejszej sprawie. Jak trafnie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji odstępy czasu, jakie mijały pomiędzy kolejnymi czynnościami procesowym, jak również sam czas jaki poświęcał organ na te czynności wskazywały na opieszałość w dążeniu do zakończenia postępowania. Co charakterystyczne, organ znaczną część prowadzonego postępowania poświęcił na ustalenie tego, kto jest właścicielem stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości, nie wyjaśniając w tym czasie nawet tego, czy wykonane prace budowlane dotyczące tego postępowania miały charakter samowolny, ani kto był ich autorem i kiedy zostały wykonane. Poza zakresem wyjaśnienia pozostawało również to, czy i jakie ewentualne znaczenie dla sprawy miało toczące się przez sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie tej nieruchomości. Słusznie przy tym zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wymagało to wydania stosownego rozstrzygnięcia procesowego, tj. postanowienia o zawieszeniu postępowania, w którym organ musiałby tę kwestię uzasadnić. Tymczasem organ nadzoru budowlanego, po niemalże ośmiu latach prowadzonego postępowania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował wnioskodawcę o zaistnieniu zwłoki, to jest, iż nie załatwi sprawy, której się strona domagała, jednocześnie nakładając na nią obowiązek poinformowania o sposobie zakończenia postępowania o zasiedzenie. Wszystkie te aspekty sprawy, szczególnie harmonogram podejmowanych czynności słusznie doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wniosku, iż organ nadzoru budowlanego prowadzi niniejsze postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta w świetle art. 36 § 1 K.p.a. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn za bezzasadne należało uznać przedstawione w niniejszej kasacji zarzuty naruszenia art. 149 § 1 zdanie pierwsze i drugie P.p.s.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni potwierdzał zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę okoliczności sprawy. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, bowiem wszystkie wymagane z punktu widzenia tej normy elementy, zaś skarżący kasacyjnie organ nie wskazał na żadne takie okoliczności, które mogłyby świadczyć o jego brakach w tym zakresie. Jako bezzasadny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. Zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego w określonym terminie wynika z uregulowania art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Kategoryczne stwierdzenie "Sąd, uwzględniając skargę (...) zobowiązuje organ (....)" oznacza obowiązek Sądu, do podjęcia w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. Przyjęcie odmiennego rozumienia wypaczałoby sens skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jako środka mobilizującego organ do podjęcia skutecznych działań w załatwieniu sprawy. W konsekwencji powyższego oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.