IV SAB/Wa 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant M. L., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi M. K., D. K., P. N. i Z. M. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie pominięcia procedur - oddala skargę - Pismem z dnia 31 maja 2006r. skarżący M. K., D. K., Z. M. i P. N. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Środowiska. Skarga ta nie została przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /. Skarżący wnioskiem z dnia 20 lutego 2007r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 maja 2007r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SO/Wa 30/07 wymierzył Ministrowi Środowiska grzywnę w wysokości 1000 złotych na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2007r. skarżący M. K., D. K., Z. M. i P. N. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozpoznanie ich skargi z dnia 31 maja 2006r. w przedmiocie bezczynności Ministra Środowiska na podstawie art. 55 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze skarżący zarzucili Ministrowi Środowiska bezczynność polegającą na pominięciu procedur określonych w art. 23 - 27 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody / Dz. U. Nr 25, poz. 180 /, jak i wydanych na jej podstawie rozporządzeniach, podczas poddawania pod ochronę w formie parku narodowego nieruchomości i gruntów rolnych będących ich własnością, przez co pozbawiono ich możliwości odwołania, wprowadzając jednocześnie ograniczenia i zakazy uniemożliwiające pełne korzystanie z ich własności zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Skarżący jednocześnie wnieśli o zobowiązanie Ministra Środowiska do usunięcia naruszenia prawa poprzez przeprowadzenie procedury włączenie ich nieruchomości w obręb (...) Parku Narodowego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 1988r. / Dz. U. Nr (...), poz. (...)/ na podstawie art. 14 i 20 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody utworzony został (...) Park Narodowy, w którego granicach znalazły się gospodarstwa rolne skarżących. Powołując się na art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, skarżący podnoszą, że zarządzenie o poddaniu pod ochronę w formie parku narodowego lub wprowadzeniu ograniczeń, wymienionych w art. 18 w/w ustawy, należało doręczyć właścicielowi lub posiadaczowi przedmiotu oraz ogłosić przez publiczne obwieszczenie w gminie, w której znajduje się przedmiot ochrony. Skarżący podnieśli, że w stosunku do ich gruntów nie toczyły się żadne postępowania dotyczące poddania pod ochronę, jak i nie doręczono im żadnego zarządzenia, postanowienia lub decyzji, na podstawie których grunty te mogły zostać objęte ochroną. Minister Środowiska w nadesłanej w dniu 16 sierpnia 2007r. odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż w dniach od 12 lutego do 27 marca 2006r. do Ministerstwa Środowiska wpłynęły pisma M. i D. K., Z. M. i P. N. wzywające do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 27 kwietnia 2006r. skarżący zostali poinformowani, że w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody nie jest ograniczone użytkowanie rolnicze ani wykonywanie prawa własności na należących do nich nieruchomościach. Jednocześnie w piśmie wskazano, że tryb wezwania do sunięcia naruszenia prawa został w przedmiotowym przypadku zastosowany niewłaściwie. Zgodnie bowiem z art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tryb ten dotyczy wyłącznie spraw będących przedmiotem skargi, podczas gdy stosownie do postanowień art. 3 § 2 tej ustawy, na akty normatywne w postaci rozporządzeń Rady Ministrów nie służy skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że Minister Środowiska błędnie zinterpretował treść skargi na bezczynność z dnia 31 maja 2006r. uznając, iż dotyczy ona aktu normatywnego w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 1988r. w sprawie utworzenia (...) Parku Narodowego / Dz. U. Nr (...), poz. (...)/. Skarga faktycznie dotyczy bezczynności organu w podjęciu działań wynikających z art. 23 - 27 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody / Dz. U. Nr 25, poz. 180 / poprzedzających wydanie rozporządzenia Rady Ministrów powołującego (...) Park Narodowy. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 kpa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną przyczyną w ich podjęciu lub dokonaniu, leżącą po stronie organu. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucili organowi bezczynność polegająca na pominięciu procedur określonych w art. 23 - 27 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody, podczas poddawania pod ochronę w formie parku narodowego nieruchomości, w tym nieruchomości należących do skarżących, które znalazły się w granicach (...) Parku Narodowego. (...) Park Narodowy został utworzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia (...) Parku Narodowego / Dz. U. Nr (...), poz. (...) ze zm. /. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 14 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody. Ustawa z dnia z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody, w art. 11 pkt 3 przewiduje, że poddanie pod ochronę tworów przyrody może nastąpić przez utworzenie parków narodowych. Zgodnie z art. 14 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy utworzenie parku narodowego następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na wniosek Ministra Leśnictwa. Rozporządzenie to miało zawierać: 1) nazwę parku narodowego, 2) określenie obszarów, wchodzących w skład parku narodowego, 3) określenie ograniczeń wprowadzanych na podstawie art. 18, 4) określenie zasad zagospodarowania, 1) ustanowienie podległej Ministrowi Leśnictwa władzy, powołanej do sprawowania zarządu parku narodowego, oraz określenie jej zakresu działania. Utworzenie parku narodowego mogło nastąpić tylko na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie takiego rozporządzenia miało być poprzedzone zasięgnięciem opinii organów opiniodawczych, przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody według ich właściwości - art. 16 ust. 1 ustawy. Art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody wymienia ograniczenia, jakie mogą być wprowadzone m. in. na terenie parków narodowych rozporządzeniem o ich utworzeniu. O wprowadzeniu ograniczeń wymienionych w art. 18 w/w ustawy zgodnie z art. 23 stanowiło zarządzenie, które należało doręczyć właścicielowi lub posiadaczowi przedmiotu oraz ogłosić przez publiczne obwieszczenie w gminie, w której znajduje się przedmiot ochrony, w sposób odpowiadający zwyczajom miejscowym (art. 23 § 1). Osobom, mającym inne prawa na przedmiocie, które wskutek zarządzenia ulegały ograniczeniu lub zniesieniu, zarządzenia doręczano przez publiczne ich obwieszczenie w gminie, w której znajduje się przedmiot ochrony, w sposób odpowiadający zwyczajom miejscowym. Dzień obwieszczenia uważano za dzień doręczenia (art. 23 § 2). Zarządzenia zgodnie z art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym / Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm. / były rodzajem decyzji. Od zarządzenia w sytuacji przewidzianej w art. 23 § 1 ustawy o ochronie przyrody służyło odwołanie na zasadach ogólnych rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia zarządzenia. Natomiast od zarządzeń w sytuacji przewidzianej w art. 23 § 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z § 3 tego artykułu termin odwołania wynosił 30 dni. Skoro od zarządzeń wprowadzających ograniczenia wymienione w art. 18 ustawy o ochronie przyrody przysługiwało odwołanie, to zarządzenia te były wydawane przed wydaniem przez Radę Ministrów rozporządzenia o utworzeniu parku narodowego. Rozporządzenie Rady Ministrów o utworzeniu parku narodowego musiało zawierać wykaz ograniczeń ustalonych w ostatecznym zarządzeniu. Skoro, jak twierdzą skarżący, w przypadku (...) Parku Narodowego, nie zostało wydane stosowne zarządzenie wprowadzające dla niego ograniczenia wymienione w art. 18 ustawy o ochronie przyrody i nie było ono doręczone im, ani ich poprzednikom prawnym do wiadomości, to należy uznać, że czynność ta jako poprzedzająca wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia o utworzeniu (...) Parku Narodowego została niejako przez ten drugi akt prawny skonsumowana. W drodze normatywnego aktu prawnego, jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów zostały określone rodzaje ograniczeń wprowadzonych na terenie (...) Parku Narodowego. W tej sytuacji nie można podnosić zarzutu bezczynności organu w wydaniu zarządzenia, skoro minął etap postępowania w ramach procesu tworzenia parku narodowego, na jakim takie zarządzenie mogło być wydane. Zarządzenie organu z art. 23 ustawy o ochronie przyrody musiało poprzedzać wydanie samego rozporządzenia Rady Ministrów o utworzeniu parku narodowego. Jeżeli nie zostało ono wydane przed rozporządzeniem Rady Ministrów, nie ma podstaw prawnych do jego późniejszego wydania. Zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 1988 r. zawierały ostateczny kształt ograniczeń przewidzianych dla (...) Parku Narodowego i organ nie mógł już wydać decyzji sprzecznej z tym ustaleniem. Jeżeli nawet w toku tworzenia (...) Parku Narodowego zostały naruszone procedury, to po ich zakończeniu nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności z powodu pominięcie pewnych czynności mających miejsce na wcześniejszym etapie tworzenia Parku. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie istnieje stan bezczynności Ministra Środowiska, polegający na pominięciu procedur określonych w art. 23 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody. Natomiast w odniesieniu do zapisów art. 24, 25, 26, 27 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody skarżący nie udowodnili stanu bezczynności Ministra Środowiska i na czym ta bezczynność w przypadku tych zapisów miałaby polegać. Ponadto należy zauważyć, że nie można stawiać organowi zarzutu bezczynności w zakresie wykonania zapisów ustawy, które już nie obowiązują. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.