IV SAB/Wa 880/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność i niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na pracę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2018 r. o wydanie zezwolenia na pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w postępowaniu opisanym w punkcie 1.; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 czerwca 2019 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie sprawy z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu akt; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli zostanie on wydany przez organ po wniesieniu skargi; 3. przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie; 4. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że pomimo upływu ponad 30 dni od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, zaś biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając uchybienia organu, zdaniem skarżącej należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia – ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał m.in., że 1 lipca 2019 r., na skutek uzupełnienia dokumentacji w sprawie - wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium RP, więc postępowanie sądowo-administracyjne w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone. Organ wskazał też, że ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania przez niego czynności wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków i obłożenia pracą jego pracowników. Organ odniósł się też do wniosku o przyznanie stronie sumy pieniężnej i zasądzenie grzywny podnosząc, że jest on bezzasadny. Z kolei w przypadku uwzględnienia skargi organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania lub ich odpowiednie miarkowanie na podstawie art. 206 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Dnia 8 marca 2019 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do akt postępowania administracyjnego dołączono 13 maja 2019 r. m.in. dyplom uzyskania przez kandydatkę do pracy kwalifikacji zawodowych wraz z jego tłumaczeniem na język polski. W dniu 24 maja 2019 r. Spółka [...] wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Pismem z 3 czerwca 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował pełnomocnika Spółki [...], że przewidywany termin wydania decyzji w sprawie to 3 lipca 2019 r. oraz wezwał go do złożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających wykształcenie kandydata do pracy. Pismo to doręczono pełnomocnikowi 11 czerwca 2019 r.. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zarządził podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. 10 czerwca 2019 r. Spółka [...], działając przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie sprawy z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dnia 18 czerwca 2019 r. do akt złożony został ponownie dyplom uzyskania przez kandydatkę do pracy kwalifikacji zawodowych wraz z jego tłumaczeniem na język polski. W dniu 1 lipca 2019 r. Wojewoda [...] udzielił Spółce [...] zezwolenia typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona co do zasady. Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. W tym miejscu przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec wydania przez organ zezwolenia z dnia 1 lipca 2019 r., wniosek o zobowiązanie go do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu akt – stał się bezprzedmiotowy. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. Art. 149 § 1 ppsa stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a ppsa wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wskazując na powyższe regulacje należy zatem podnieść, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa, czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Nie ulega wątpliwości, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne było wezwanie skarżącej pismem z 3 czerwca 2019 r. do złożenia dokumentów potwierdzających wykształcenie kandydata do pracy, skoro stosowne dokumenty w tym względzie znajdowały się w aktach administracyjnych już 13 maja 2019 r.. Analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić jednoznacznie, że od dnia wniesienia wniosku przez stronę (8 marca 2019 r.) do chwili wystosowania do niej pisma z 3 czerwca 2019 r. organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Samo to pismo w zakresie wezwania strony do złożenia wskazanych w nim dokumentów, było zupełnie bezprzedmiotowe, skoro stosowne dokumenty znajdowały się już w aktach organu. W związku z tym czynności tej nie można uznać za zmierzającą do załatwienia sprawy. Organ pozostawał zatem w bezczynności przez prawie trzy miesiące. Zwrócić uwagę należy też na uwzględnienie przez organ wyższego stopnia ponaglenia wystosowanego przez skarżącą i uznanie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, choć nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ostatecznie do dnia wydania zezwolenia upłynęły zatem prawie cztery miesiące. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie rozpoznał wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, przy czym nie ulega wątpliwości, że sprawa nie miała szczególnie skomplikowanego charakteru. Zresztą informując stronę o przewidywanym terminie wydania decyzji, organ nawet nie podnosił takiej okoliczności. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, należało orzec jak w punkcie 2. sentencji. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W przedmiotowej sprawie, kontroli Sądu podlegał okres od 8 marca 2019 r., tj. od dnia wniesienia wniosku - do dnia wniesienia skargi, czyli 10 czerwca 2019 r., a nawet jej przekazania do Sądu, co nastąpiło już po udzieleniu zezwolenia w dniu 1 lipca 2019 r.. Powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 kpa, Sąd wziął jednak pod uwagę, że okres bezczynności wynosi niecałe cztery miesiące, więc jest relatywnie niezbyt długi, zwłaszcza wobec maksymalnego przewidzianego przez Kodeks postępowania administracyjnego (dwa miesiące). Zdaniem Sądu nie pozwala to na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Dlatego też w punkcie 3. wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd nie znalazł uzasadnienia dla przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, ani nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny - zgodnie z art. 154 § 6 ppsa, o co wnioskowano w skardze. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. Z kolei w odniesieniu do wniosku o grzywnę zauważyć należy, że zasadniczym celem jej wymierzenia jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Skoro zaś w niniejszej sprawie w dniu 1 lipca 2019 r. doszło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, to upadły racje stosowania tego środka dyscyplinującego. To samo dotyczy zresztą wniosku o przyznanie stronie sumy pieniężnej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w świetle powyższych ustaleń całkowitym nieporozumieniem jest podnoszenie w uzasadnieniu skargi oczekiwania na załatwienia sprawy przez kilkanaście miesięcy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie 151 ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 4. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 5. wyroku orzeczono na podstawie art. 206 w związku z art. 200 i art. 205 ppsa. Art. 206 ppsa stanowi, że w uzasadnionych przypadkach sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. W ocenie Sądu taki uzasadniony przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym sądem toczy się kilkaset spraw skarżących cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik (jak wynika z danych zawartych w systemie Obsługi Spraw Orzekanych, w 2019 r. do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie do sądu wpłynęły 233 takie sprawy o symbolu 658/6272). Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsamość treści i wniosków oraz zarzutów. Różnią się jedynie zmiennymi danymi, a w tej sprawie jeszcze owe zmienne dane nie odpowiadają rzeczywistości, bowiem postępowanie nie trwało kilkanaście miesięcy, lecz jedynie niespełna cztery miesiące. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18), uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto z uwagi na to, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności – rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika uzasadnia, w ocenie Sądu, obniżenie wynagrodzenia. Trzeba także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – wbrew postulatom skargi Sąd uznał, że bezczynności nie miała rażącego charakteru, a ponadto oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej. Argument ten należy uznać za dodatkowy do przyjęcia możliwości miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. W okolicznościach tej sprawy Sąd uznał, ze miarkowanie o 50% będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Zważywszy na powyższa, na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi (100 zł) - zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i połowa wynagrodzenia jej pełnomocnika procesowego (1/2 z 480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Do skargi nie dołączono dowodu poniesienia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, dlatego też nie mógł być uwzględniony wniosek strony o uwzględnienie tej kwoty w wysokości kosztów postępowania.