IV SAB/Wa 882/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność i niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na pracę A. I. oddala skargę. Pismem datowanym na 10 czerwca 2019 r. [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie sprawy z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 ppsa, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 3. przyznanie jej na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że pomimo upływu ponad 30 dni od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań w celu jego merytorycznego rozpoznania, ani nie zawiadomił o zwłoce i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Zarzucono, że podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny i były nieistotne dla sprawy, co przy uwzględnieniu, że termin załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony – skutkuje rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazano, że bezskuteczne oczekiwanie na wydanie zezwolenia na pracę powoduje straty skarżącej z uwagi na niemożliwość realizacji zawartych kontraktów. Natomiast wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na rozstrzygnięcie, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do przewlekłości bądź bezczynności, bowiem do rozstrzygnięcia zgodnego z prawem konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Natomiast ewentualne opóźnienia w wydawaniu decyzji wynikają z rosnącej liczby składanych wniosków o wydanie pozwolenia na pracę. Za bezzasadny uznano wniosek o przyznanie sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny, gdyż na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dokumentów. Z kolei na wypadek uwzględnienia skargi organ wniósł o miarkowanie kosztów postępowania na podstawie art. 206 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Dnia 2 maja 2019 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – [...] na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 3 czerwca 2019 r. Spółka [...] wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Pismem z 6 czerwca 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował pełnomocnika Spółki [...], że przewidywany termin wydania decyzji w sprawie to 8 lipca 2019 r. oraz wezwał go do złożenia w terminie 14 dni dokumentów uzasadniających konieczność zatrudnienia cudzoziemca i potwierdzających posiadanie środków niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia mu pracy oraz wyjaśnienia przyczyny niepodjęcia pracy przez cudzoziemców, którym do tej pory wydano zezwolenia na pracę na rzecz Spółki [...]. Odpowiedź elektroniczna na powyższe wezwanie została doręczona 10 czerwca 2019 r. Wnioskodawczyni przedstawiła wykaz cudzoziemców, z którymi zawarto umowy i z którymi umowy nie zostały zawarte, a ponadto wyciąg z rachunku bankowego obrazujący dokonane operacje i stan konta oraz umowę o roboty budowlane z załącznikami. Dokumenty te zostały potwierdzone za zgodność z oryginałami przez pełnomocnika Spółki [...] w dniu 25 czerwca 2019 r. 11 czerwca 2019 r. Spółka [...], działając przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie sprawy z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 8 lipca 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, mocą której odmówił Spółce [...] wydania zezwolenia na wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa, czy też nie. Z kolei odnośnie przewlekłości, w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co powoduje, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12). Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że instytucje bezczynności i przewlekłości postępowania wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym i rozsądnym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Według art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że termin załatwienia sprawy wskazany stronie przez organ na podstawie art. 36 § 1 kpa, wyznacza zasadniczo ostateczną cezurę czasową, co nie wyłącza możliwości jej wcześniejszego załatwienia, jeżeli pozwalają na to okoliczności. Poza tym, termin taki zakreślany jest w interesie samego organu i nie stwarza dla strony jakichś uprawnień proceduralnych oprócz tego, że może ona liczyć na załatwienie sprawy nie później, niż określił to organ. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca bezczynność oraz niezałatwienie w terminie sprawy w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Należy mieć na uwadze, że wniosek został złożony 2 maja 2019 r., zaś merytoryczna decyzja została wydana 8 lipca 2019 r., tj. w terminie wskazanym przez organ w piśmie z 6 czerwca 2019 r., w którym wezwano też stronę do złożenia wyszczególnionych dokumentów. Stąd też sprawa została załatwiona w terminie wskazanym na podstawie art. 36 § 1 kpa, a ponadto w zasadzie w maksymalnym terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Co istotne, wniosek został złożony dzień przed rozpoczęciem tzw. długiego weekendu, więc czynność w postaci pisma z 6 czerwca 2019 r. została dokonana dokładnie w terminie miesiąca od jego zakończenia. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, w oparciu o które można byłoby mówić o bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Wprawdzie pierwsza czynność w sprawie została podjęta po upływie około miesiąca od wpływu wniosku, ale zważywszy na dotychczasowe doświadczenia Sądu z badaniem tego typu spraw prowadzonych przez organ, w tym ich ilość – nie jest to termin nadmierny. Nie można też skutecznie zarzucić, że wezwanie strony do złożenia dokumentów wskazanych w piśmie z 6 czerwca 2019 r. było czynnością pozorną. Wbrew twierdzeniom skargi, w okolicznościach niniejszej sprawy czynność ta była w pełni zasadna. Jak wynika z powyższego, chybione jest także stwierdzenie, że organ nie dopełnił obowiązku z art. 36 kpa, zaś jako kuriozalne ocenić należy podnoszone przez skarżącą oczekiwanie przez kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji i niezawiadomienie o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, organ podjął wyłącznie niezbędne czynności, służące prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz w celu jej załatwienia, co nastąpiło we wskazanym stronie terminie. Mając na uwadze powyższe nie można zarzucić Wojewodzie [...] bezczynności, ani prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę, który został rozpoznany. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że podjętą przez Wojewodę czynność w sprawie należało uznać za celową, stąd nie może być mowy o bezczynności. Natomiast o przewlekłości postępowania można mówić wtedy, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy, gdy organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest na podstawie analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego danej sprawy. Wskazane powyżej działania organu, w ocenie Sądu, były niezbędne do jej zakończenia, zatem nie były pozornymi i niepotrzebnymi. Z analizy akt sprawy wynika zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...]. W toku tego postępowania organ podejmował czynności w sposób właściwy i w zasadzie w terminach zakreślonych przepisami prawa w celu załatwienia sprawy. Skoro więc w sprawie nie doszło do bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania, to nie wchodzi w grę kwestia rażącego naruszenia prawa w tym względzie. Wobec niestwierdzenia występowania w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania, nie podlegały rozpoznaniu wnioski o przyznanie sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji. Na zakończenie wskazać należy, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, gdyż nie pozwala na to art. 200 ppsa. Przepis ten stanowi, że zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje jedynie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.