IV SO/Wa 23/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku K. R. o wymierzenie Marszałkowi Senatu RP grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej postanawia: odrzucić wniosek. W piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. K. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Marszałkowi Senatu RP grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na jej skargę z dnia 23 września 2012 r. wniesioną na bezczynność Marszałka Senatu RP w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej "mającej na celu wprowadzenie uregulowań dyscyplinujących niekompetentnych pracowników Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – ubezpieczających dodatkowo przymusowo z urzędu ubezpieczonych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych przez Rejonowy Urząd Pracy osób bezrobotnych byłych pracowników zwolnionych ze zlikwidowanych zakładów gospodarki uspołecznionej niebędących rolnikami z powodu braku gospodarstwa rolnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 tej ustawy, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Natomiast stosownie do treści art. 64 § 3 powołanej ustawy do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przedmiotowy wniosek jako niedopuszczalny należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, ze sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej oraz działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl bowiem art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem wniosku w tej sprawie jest wymierzenie Marszałkowi Senatu RP grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wniesioną na bezczynność Marszałka Senatu RP w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej. Czynności, które poprzedzają uchwalenie przez Sejm i Senat stosownej ustawy są czynnościami składającymi się na swoisty w tych sprawach proces legislacyjny, a więc czynnościami z zakresu władzy ustawodawczej. Stąd też już w oparciu o powołane wyżej ogólne przepisy Konstytucji RP stwierdzić można, że nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK 1199/09 (LEX nr 628882) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawotwórczy charakter procesu legislacyjnego, jako zespołu czynności określonych w przepisach Konstytucji RP i regulaminie Sejmu powoduje, że niewykonanie tego uprawnienia przez organy państwa nie stanowi o bezczynności organu administracji, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego, w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sytuacja niewydania konkretnego aktu prawnego może być jedynie uznawana za zaniechanie prawodawcze, mające – jak można by przyjąć – cechy tzw. deliktu konstytucyjnego. Szczegółowy zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczony został w wymienionym już wcześniej art. 3 § 2 i § 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w wymienionych wyżej pkt 1-4a ustawy. Skarga na bezczynność organu, dopuszczalna jest więc tylko w takich sprawach, w których organ administracji publicznej powinien wydać akt lub dokonać czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy. Z tego powodu nie przysługuje także wniosek o wymierzenie Marszałkowi Senatu RP grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wniesioną na bezczynność Marszałka Senatu RP w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej, skoro zakres wniosku o wymierzenie organowi grzywny zdeterminowany jest zakresem skargi na bezczynność, który wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że czynności związane z szeroko pojętym procesem legislacyjnym są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Z przywołanego przepisu można bowiem wnioskować, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, LEX nr 244311; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, LEX nr 341207). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" – konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną – należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07, LEX nr 427557). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego [por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15]. W przypadku czynności legislacyjnych, stanowiących podstawę do uchwalenia stosownej ustawy, ten element władztwa administracyjnego nie występuje. W związku z powyższym, oceniane pod tym kątem czynności składające się na proces legislacyjny zmierzający do wydania stosownego aktu ustawowego, niewątpliwie nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Tym samym skoro niepodjęcie tych czynności przez właściwy organ nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to również wniosek o wymierzenie Marszałkowi Senatu RP grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wniesioną na bezczynność Marszałka Senatu RP w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej jest niedopuszczalny. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.